講義:房屋征收概述3.1

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　　第三章 國有土地上房屋征收

　　第一節(jié) 房屋征收概述

　　一、房屋征收的概念

　　房屋征收是指國家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序強制取得單位、個人的房屋及其他不動產的行為。房屋征收是物權變動的一種特殊的情形，是國家取得所有權的一種方式。房屋征收的主體是國家，通常是政府代表國家以行政命令的方式執(zhí)行�！段餀喾ā返谒氖�二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”因此，征收房地產可分為征收集體所有的土地和征收單位、個人的房屋及其他不動產兩類。

　　征收集體所有的土地通常簡稱集體土地征收、土地征收或征地。我國實行土地公有制，土地只能為國家所有和農民集體所有。因此，土地征收在我國特指國家為了公共利益的需要，將農民集體所有的土地收歸國家所有，是土地所有權在集體和國家之間的變動。

　　國有土地上的房屋征收過去稱為“城市房屋拆遷”，簡稱“房屋拆遷”。2011年1月21日國務院公布了《國有土地上房屋征收與補償條例》(國務院令第 590號，以下簡稱《房屋征收條例》)，同時廢止了2001年6月13日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》�，F(xiàn)已不再使用“房屋拆遷”這個名稱，改稱國有土地上房屋征收，簡稱房屋征收。房屋征收通常處于建設項目的前期工作階段，是伴隨著建設項目進行的，是城市建設的重要組成部分，是舊城區(qū)改造的一個重要環(huán)節(jié)。

　　在實踐中，集體土地被依法征收的，同時征收集體土地上的房屋;國有土地上房屋被依法征收的，同時收回國有土地使用權。

　　二、房屋征收的限制條件

　　征收作為一種以取得他人合法的財產所有權為目的的強制性行為，一定要有嚴格法定的限制條件：①征收只能是以發(fā)展公共利益，提升公共福祉為目的;②征收必須嚴帑依照法律規(guī)定的權限和程序;⑧政府以征收的執(zhí)行人身份出現(xiàn)，以被征收房地產的客觀市場價值對被征收人的損失予以公平補償。

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　　三、房屋征收的前提條件

　　(一)公共利益的界定房屋征收的核心是不需要房地產所有權人的同意而強制取得其房地產。

　　(二)公共利益的特點

　　1.公共利益是客觀的。公共利益的客觀性表現(xiàn)在它客觀地影響著社會公眾整體的生存與發(fā)展。公共利益不是完全主觀地從不同的層級利益中剝離出來的，不因各個利益主體主觀認識上的不同有所改變，而是獨立地、真實地存在于各種利益之上的客觀利益。

　　2.公共利益是共享的。公共利益具有整體性、相對普遍性和共有性。公共利益不是個體利益的簡單相加，也不是多數(shù)人利益在數(shù)量上的直接體現(xiàn)，它是社會共同的、整體的、普遍的利益。因此，判斷公共利益內涵時，不應僅僅考慮個體利益的正當需求，應在不同利益格局中選擇利益綜合體，維護公共社會的價值體系。社會公共利益具有整體性和普遍性兩大特點。換言之，社會公共利益在主體上是整體的而不是局部的利益，在內容上是普遍的而不是特殊的利益。公共利益當然涉及多數(shù)人與少數(shù)人的利益問題，但并不能說多數(shù)人的就一定是公共利益，公共利益還必須有價值判斷。

　　3.公共利益是不確定的。公共利益在實體法上是一個廣泛存在的概念，但同時它又是一個不確定的概念。公共利益的“最大特別之處，在于其概念內容的不確定性”，包括“利益內容的不確定性”和“受益對象的不確定性”。利益的實質是某種價值，社會客觀事實決定利益的形成和同時期的利益價值的內容，而社會客觀事實本身是不確定的，利益內容也就具有不確定性。受益對象的不確定性源于“公共”的不確定性，普遍的對“公共”的理解是許多個體的集合，“許多”又是一個沒有界限的概念。

　　4.公共利益不同于國家利益或政府利益。國家利益或政府利益與公共利益在某種程度上會呈現(xiàn)出重合狀態(tài)。國家或政府的職能包含著實現(xiàn)對一定公共事務的管理，例如發(fā)展教育、促進科技進步。合理開發(fā)和利用能源、增加社會財富等，這種管理也是全體公民所必需的。此時，公共利益與國家利益或政府利益是一致的，國家利益或政府利益屬于公共利益范疇。政府代表國家行使公共權力，執(zhí)行公共職能，管理公共事務，政府作為獨立的利益主體其利益的存在是客觀且顯而易見的。政府本身并不絕對代表公共利益，在公共利益之外，政府還有其自身的利益。處理不當時，政府的自身利益和社會公共利益存在著差異甚至沖突。

　　四、征收與征用的異同

　　2004 年以前，我國在法律上沒有區(qū)分征收和征用兩種不同情形，統(tǒng)稱為“征用”。2004年3月14日，《憲法》做了修改，將原第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”首次將征收和征用區(qū)分開來。2004年8月28日，全國人大常委會通過了關于修改《土地管理法》的決定，也區(qū)分了征收和征用�！段餀喾ā穼φ魇蘸驼饔梅謩e做了更為具體的規(guī)定。征收是國家強制取得集體和單位、個人的財產;征用是國家強制使用集體和單位、個人的財產。征收和征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處主要有兩點：一是強制性，即都不必得到財產所有權人的同意;二是補償性，即都應給予公平補償。

　　征收與征用的主要區(qū)別如下：

　　(1)適用對象不同。征收的財產主要是不動產，征用的財產既包括不動產也包括動產。

　　(2)前提條件不同。雖然征收、征用都是強制性的，但前提條件有所不同。征收是為了國防和外交以及由政府組織實施的基礎設施建設、公共事業(yè)、保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建等公共利益的需要，征用是因搶險、救災等緊急需要。

　　(3)所有權轉移不同。征收主要是所有權的改變，是國家將集體所有或者私人所有的財產強制地征歸國有，不存在返還的問題，通俗地說是“強買”; 征用只是使用權的改變，是國家強制地使用集體所有或者私人所有的財產，被征用的財產使用后，應返還被征用人，通俗地說是“強租”。

　　(4)補償內容不同�！段餀喾ā穼φ魇找�(guī)定了具體的補償辦法，這就是說任何征收都要給予補償，而且必須依法補償。征用在財產使用后首先應及時返還被征用人。關于征用補償，《物權法》只是規(guī)定應當給予補償，此處的補償主要是指財產因征用而毀損或滅失，應對其征用前的實物狀態(tài)或價值狀態(tài)進行復原。究竟如何補償，可以由雙方依據(jù)法律規(guī)定協(xié)商確定。