咨詢工程師:國務院印發(fā)關于推行環(huán)境污染第三方治理意見

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　　近日，國務院辦公廳印發(fā)《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(以下簡稱《意見》)，部署改革創(chuàng)新治污模式，吸引和擴大社會資本投入，促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展。

　　《意見》指出，環(huán)境污染第三方治理(以下簡稱第三方治理)是推進環(huán)保設施建設和運營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的有效措施。要以環(huán)境公用設施、工業(yè)園區(qū)等領域為重點，以市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導向，營造有利的市場和政策環(huán)境，改進政府管理和服務， 健全第三方治理市場，不斷提升我國污染治理水平。

　　《意見》強調(diào)，要堅持排污者付費、市場化運作、政府引導推動的基本原則，尊重企業(yè)主體地位，積極培育可持續(xù)的商業(yè)模式，創(chuàng)新投資運營機制，加強政策扶持和激勵，強化市場監(jiān)管和服務，使污染治理效率和專業(yè)化水平明顯提高，社會資本進入環(huán)境治理市場的活力進一步激發(fā)。

　　《意見》提出，一是要推進環(huán)境公用設施投資運營市場化。在城鎮(zhèn)污水垃圾處理設施領域，采取特許經(jīng)營、委托運營等方式引入社會資本，通過資產(chǎn)租賃、資產(chǎn)證券化等方式盤活存量資產(chǎn)。對污染場地治理和區(qū)域環(huán)境整治，采用環(huán)境績效合同方式引入第三方治理。同時，強化實施方案的評估論證，改進審批方式，推進審批便利化。統(tǒng)籌好公益性和經(jīng)營性的關系，完善價格調(diào)整機制，合理確定收益，健全投資回報機制和公共環(huán)境權益保障機制。

　　二是要創(chuàng)新企業(yè)第三方治理機制，在工業(yè)園區(qū)、重點行業(yè)積極培育第三方治理的新模式、新業(yè)態(tài)，選擇有條件的地區(qū)和行業(yè)，探索實施限期第三方治理。要明確相關方責任，規(guī)范合作關系，建立健全履約保障和監(jiān)督機制，保障各方合法權益。

　　三是要從擴大市場規(guī)模、加快創(chuàng)新發(fā)展、發(fā)揮行業(yè)組織作用，規(guī)范市場秩序、完善監(jiān)管體系等方面，營造良好的第三方治理市場環(huán)境。支持第三方治理企業(yè)加強科技創(chuàng)新、服務創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新;推動建立環(huán)境服務公司誠信檔案和信用累積制度;實行從準入、運營到退出全過程監(jiān)管。

　　《意見》明確，強化政策引導和支持。完善和落實價格收費政策，實施差別電價水價。加大財稅支持力度，研究明確稅收優(yōu)惠政策。開展節(jié)能環(huán)保信貸資產(chǎn)證券化，研究推進能效貸款、碳金融產(chǎn)品、節(jié)能減排收益權和排污權等質(zhì)押融資。支持符合條件的第三方治理企業(yè)上市融資、發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)等。

　　《意見》強調(diào)，要加強組織實施，積極穩(wěn)妥地推進改革。國務院各部門要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，抓緊制定各項配套制度和政策。各省(區(qū)、市)政府要加強組織領導，健全工作機制，制定推行第三方治理的實施細則。發(fā)展改革委、財政部要會同有關部門，及時總結推廣成熟的經(jīng)驗和做法。

　　國務院辦公廳關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見

　　國辦發(fā)〔2014〕69號

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　環(huán)境污染第三方治理(以下簡稱第三方治理)是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環(huán)境服務公司進行污染治理的新模式。第三方治理是推進環(huán)保設施建設和運營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的有效措施。近年來，各地區(qū)、有關部門在第三方治理方面進行了積極探索，取得初步成效，但還存在體制機制不健全，法律、政策有待完善等問題。為推行第三方治理，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)提出以下意見：

　　一、總體要求

　　(一)指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，按照黨中央、國務院的決策部署，以環(huán)境公用設施、工業(yè)園區(qū)等領域為重點，以市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導向，營造有利的市場和政策環(huán)境，改進政府管理和服務，健全統(tǒng)一規(guī)范、競爭有序、監(jiān)管有力的第三方治理市場，吸引和擴大社會資本投入，推動建立排污者付費、第三方治理的治污新機制，不斷提升我國污染治理水平。

　　(二)基本原則。

　　1.堅持排污者付費。根據(jù)污染物種類、數(shù)量和濃度，排污者承擔治理費用，受委托的第三方治理企業(yè)按照合同約定進行專業(yè)化治理。

　　2.堅持市場化運作。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，尊重企業(yè)主體地位，營造良好的市場環(huán)境，積極培育可持續(xù)的商業(yè)模式，避免違背企業(yè)意愿的“拉郎配”。

　　3.堅持政府引導推動。更好地發(fā)揮政府作用，創(chuàng)新投資運營機制，加強政策扶持和激勵，強化市場監(jiān)管和環(huán)保執(zhí)法，為社會資本進入創(chuàng)造平等機會。

　　(三)主要目標。到2020年，環(huán)境公用設施、工業(yè)園區(qū)等重點領域第三方治理取得顯著進展，污染治理效率和專業(yè)化水平明顯提高，社會資本進入污染治理市場的活力進一步激發(fā)。環(huán)境公用設施投資運營體制改革基本完成，高效、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)的環(huán)境公共服務市場化供給體系基本形成;第三方治理業(yè)態(tài)和模式趨于成熟，涌現(xiàn)一批技術能力強、運營管理水平高、綜合信用好、具有國際競爭力的環(huán)境服務公司。

　　二、推進環(huán)境公用設施投資運營市場化

　　(四)改革投資運營模式。推動環(huán)境公用設施管理向獨立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)化模式轉(zhuǎn)變，實行投資、建設、運營和監(jiān)管分開，形成權責明確、制約有效、管理專業(yè)的市場化運行機制。對可經(jīng)營性好的城市污水、垃圾處理設施，采取特許經(jīng)營、委托運營等方式引入社會資本，通過資產(chǎn)租賃、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權、資產(chǎn)證券化等方式盤活存量資產(chǎn)。鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，采取打捆方式引入第三方進行整體式設計、模塊化建設、一體化運營。對以政府為責任主體的城鎮(zhèn)污染場地治理和區(qū)域性環(huán)境整治等，采用環(huán)境績效合同服務等方式引入第三方治理。鼓勵地方政府引入環(huán)境服務公司開展綜合環(huán)境服務。

　　(五)推進審批便利化。對政府和社會資本合作開展的第三方治理項目，要認真編制實施方案，從項目可行性、財政負擔能力、公眾意愿和接受程度等方面進行科學評估和充分論證，相關部門要依法依規(guī)加快規(guī)劃選址、土地利用、節(jié)能、環(huán)評等前期建設條件的審查。各地區(qū)要改進審批方式，提高審批效率。有條件的地區(qū)要建立聯(lián)合審查制度，在政府統(tǒng)一的政務審批平臺上實行并聯(lián)審批。

　　(六)合理確定收益。對特許經(jīng)營、委托運營類項目，要參考本行業(yè)平均利潤、銀行存貸款利率等因素，科學確定投資收益水平，并逐步向約定公共服務質(zhì)量下的風險收益轉(zhuǎn)變，政府不得承諾不合理的高額固定收益回報。對環(huán)境績效合同服務類項目，要建立公平、合理的績效考核和評價機制，公共財政支付水平與治理績效掛鉤。完善價格調(diào)整機制，明確約定中標價的調(diào)整周期、調(diào)整因素和啟動條件等。

　　(七)保障公共環(huán)境權益。統(tǒng)籌好公益性和經(jīng)營性關系，對項目經(jīng)營者處置相關的特許經(jīng)營權、土地使用權、設施和企業(yè)股權等資產(chǎn)及其權益作出限制性約定，不得隨意轉(zhuǎn)讓。建立退出機制，制定臨時接管預案，在項目經(jīng)營者發(fā)生危害公共利益和公共安全情形時，及時啟動臨時接管預案。

　　三、創(chuàng)新企業(yè)第三方治理機制

　　(八)明確相關方責任。排污企業(yè)承擔污染治理的主體責任，第三方治理企業(yè)按照有關法律法規(guī)和標準以及排污企業(yè)的委托要求，承擔約定的污染治理責任。抓緊出臺第三方治理的規(guī)章制度，對相關方的責任邊界、處罰對象、處罰措施等作出規(guī)定。

　　(九)規(guī)范合作關系。研究制定第三方治理管理辦法，發(fā)布標準合同范本，保障相關方合法權益。排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)應按照有關法律法規(guī)和市場規(guī)則，簽訂委托治理合同，約定治理標準、內(nèi)容、費用;通過履約保證金(保函)、擔保、調(diào)解、仲裁等方式，建立健全履約保障和監(jiān)督機制。

　　(十)培育企業(yè)污染治理新模式。在工業(yè)園區(qū)等工業(yè)集聚區(qū)，引入環(huán)境服務公司，對園區(qū)企業(yè)污染進行集中式、專業(yè)化治理，開展環(huán)境診斷、生態(tài)設計、清潔生產(chǎn)審核和技術改造等;組織實施園區(qū)循環(huán)化改造，合理構建企業(yè)間產(chǎn)業(yè)鏈，提高資源利用效率，降低污染治理綜合成本。在電力、鋼鐵等行業(yè)和中小企業(yè)，鼓勵推行環(huán)境績效合同服務等方式引入第三方治理。

　　(十一)探索實施限期第三方治理。選擇若干有條件地區(qū)的高污染、高環(huán)境風險行業(yè)，對因污染物超過排放標準或總量控制要求，被環(huán)境保護主管部門責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治且拒不自行治理污染的企業(yè)，列出企業(yè)清單向社會公布，督促相關企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)委托環(huán)境服務公司進行污染治理。

　　四、健全第三方治理市場

　　(十二)擴大市場規(guī)模。各級政府要增加環(huán)境基本公共服務有效供給，加大環(huán)保投入，大力推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展;嚴格執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)和標準，強化環(huán)保執(zhí)法，增強排污企業(yè)委托第三方治理的內(nèi)生動力。鼓勵政府投融資平臺和社會資本建立混合所有制企業(yè)，參與第三方治理。第三方治理取得的污染物減排量，計入排污企業(yè)的排污權賬戶，由排污企業(yè)作為排污權的交易和收益主體。

　　(十三)加快創(chuàng)新發(fā)展。支持第三方治理企業(yè)加強科技創(chuàng)新、服務創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，通過兼并、聯(lián)合、重組等方式，實行規(guī)?；⑵放苹?、網(wǎng)絡化經(jīng)營。以國家級環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)、骨干環(huán)境服務公司等為載體，建設一批產(chǎn)學研用緊密結合的環(huán)保技術創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化平臺。

　　(十四)發(fā)揮行業(yè)組織作用。相關行業(yè)組織要積極借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗和做法，加強對第三方治理的跟蹤研究;開展業(yè)務培訓和案例分析，及時總結推廣成功的商業(yè)模式;組織開展技術咨詢、績效評估等。建立健全行業(yè)自律機制，提高行業(yè)整體素質(zhì)。

　　(十五)規(guī)范市場秩序。對環(huán)境公用設施，一律采用公開招標或競爭性談判方式確定特許經(jīng)營方或委托運營方。實施綜合評標制度，將服務能力與質(zhì)量、運營方案、業(yè)績信用等列為招投標條件，不得設定地域歧視性條件，避免低價低質(zhì)中標。推動建立企業(yè)誠信檔案和信用累積制度，第三方治理企業(yè)要如實向社會公開污染治理設施建設、運行和污染排放情況。

　　(十六)完善監(jiān)管體系。健全政府、投資者、公眾等共同參與的監(jiān)督機制，實行準入、運營、退出全過程監(jiān)管，探索綜合監(jiān)管模式。探索實施黑名單制度，將技術服務能力弱、運營管理水平低、綜合信用差的環(huán)境服務公司列入黑名單，定期向社會公布。依法公開第三方治理項目環(huán)境監(jiān)管信息。

　　五、強化政策引導和支持

　　(十七)完善價格和收費政策。加大差別電價、水價實施力度。提高排污費征收標準，實行差別化排污收費。完善污水、垃圾處理收費政策，適當提高收費標準，逐步覆蓋全處理成本。嚴格落實垃圾發(fā)電價格政策。建立健全鼓勵使用再生水、促進垃圾資源化的價格機制。全面落實燃煤發(fā)電機組脫硫、脫硝、除塵等環(huán)保電價政策。

　　(十八)加大財稅支持力度。對符合條件的第三方治理項目給予中央資金支持，有條件的地區(qū)也要對第三方治理項目投資和運營給予補貼或獎勵。積極探索以市場化的基金運作等方式引導社會資本投入，健全多元化投入機制。研究明確第三方治理稅收優(yōu)惠政策。

　　(十九)創(chuàng)新金融服務模式。鼓勵銀行業(yè)金融機構創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務，開展節(jié)能環(huán)保信貸資產(chǎn)證券化，研究推進能效貸款、綠色金融租賃、碳金融產(chǎn)品、節(jié)能減排收益權和排污權質(zhì)押融資;對國家鼓勵發(fā)展的第三方治理重大項目，在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠。加快推行綠色銀行評級制度。鼓勵保險公司開發(fā)相關環(huán)境保險產(chǎn)品，引導高污染、高環(huán)境風險企業(yè)投保。

　　(二十)發(fā)展環(huán)保資本市場。對符合條件的第三方治理企業(yè)，上市融資、發(fā)行企業(yè)債券實行優(yōu)先審批;支持發(fā)行中小企業(yè)集合債券、公司債、中期票據(jù)等債務融資工具;支持適度發(fā)展融資租賃業(yè)務，引入低成本外資。選擇綜合信用好的環(huán)境服務公司，開展非公開發(fā)行企業(yè)債券試點。探索發(fā)展債券信用保險。

　　六、加強組織實施

　　(二十一)強化組織協(xié)調(diào)。發(fā)展改革委、財政部要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定推進第三方治理的投融資、財稅等政策。環(huán)境保護部要健全環(huán)保標準和政策，強化執(zhí)法監(jiān)督。住房城鄉(xiāng)建設部要深化城鎮(zhèn)環(huán)境公共基礎設施領域改革，加強建設和運營管理。人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會要會同有關部門研究支持環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的金融政策。各省(區(qū)、市)政府要加強組織領導，健全工作機制，結合本地區(qū)實際，制定推行第三方治理的實施細則。

　　(二十二)總結推廣經(jīng)驗。選擇有條件的地區(qū)和行業(yè)，就第三方治理制度和模式進行改革示范。發(fā)展改革委、財政部要會同環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部等部門，密切跟蹤改革進展情況，協(xié)調(diào)解決工作中的困難和問題，及時總結推廣各地成熟的經(jīng)驗和做法，重大情況向國務院報告。

　　國務院辦公廳

　　2014年12月27日

　　(此件公開發(fā)布)