2012年安全工程師《相關法律》輔導(8)

　　生產安全事故調查的規(guī)定$lesson$

　　政府領導、分級負責事故調查處理工作，是《條例》確定的重要原則。這項原則的核心是確立有關人民政府對事故調查處理的領導權。

　　(一)事故調查處理必須堅持政府領導、分級負責的原則

　　各級人民政府在事故調查處理工作中的法律定位，是一個重大原則問題。實行政府領導、分級負責的原則，主要是基于以下考慮：

　　1.安全生產實行行政首長負責制。黨和國家明確提出，安全生產工作必須實行和強化行政首長負責制。各級地方人民政府守土有責，保一方平安，對本行政區(qū)域內的安全生產工作負總責。組織調查處理事故，有關人民政府責無旁貸。

　　2.對本行政區(qū)域安全生產工作實行統(tǒng)一領導，是各級人民政府的法定權力。

　　《憲法》、《國務院組織法》、《地方人民政府組織法》明確規(guī)定，各級人民政府是國家和地方的政權組織，按照各自的職權分別對國家和地方事務實施行政管理。安全生產工作包括事故調查處理，應當置于各級人民政府統(tǒng)一領導之下。

　　3.政府領導、分級負責原則既符合事故調查處理工作的實際需要，又有利于發(fā)揮、協(xié)調有關部門的作用。強調政府領導、分級負責，不僅不會排斥政府有關部門的作用，反而會在政府統(tǒng)一領導下更好地發(fā)揮其職能作用。在有關人民政府不直接組織事故調查的情況下，需要授權或者委托有關部門組織事故調查。受權或者受托的政府部門在本級政府領導下開展事故調查工作，由其牽頭組織成立的事故調查組是政府的調查組而不是部門的事故調查組。不論有關人民政府授權或者委托哪個部門組織事故調查，都需要其他部門的參加和配合。

　　4.事故報告、搶救、調查處理和善后工作都要依靠地方人民政府。事故調查工作與事故報告、搶救、調查處理和善后工作是一個有機整體，都離不開地方人民政府的領導。事故信息報告要依靠地方政府，事故應急救援和現場搶險要依靠地方政府，事故調查處理

　　(二)事故調查的一般規(guī)定

　　按照屬地分級組織事故調查的原則，《條例》對組織事故調查的具體方式，即政府直接組織調查和授權或者委托有關部門組織調查，分別作出了規(guī)定o

　　1.有關人民政府直接組織調查?！稐l例》第十九條對有關人民政府直接組織事故調查，作出了下列規(guī)定：

　　(1)特別重大事故由國務院組織事故調查組進行調查。

　　(2)重大事故由事故發(fā)生地省級人民政府直接組織事故調查組進行調查。省級人民政府是指省、自治區(qū)、直轄市人民政府。

　　(3)較大事故由事故發(fā)生地設區(qū)的市級人民政府直接組織事故調查組進行調查。設區(qū)的市級人民政府還包括地區(qū)行政公署和民族自治地方的州、盟人民政府o

　　(4)一般事故由事故發(fā)生地縣級人民政府直接組織事故調查組進行調查。其中未造成人員傷亡的，縣級人民政府也可委托事故發(fā)生單位組織事故調查組進行調查?？h級人民政府還包括縣級市人民政府和民族自治地方的旗人民政府。

　　2.授權或者委托有關部門組織調查。在有關人民政府不直接組織事故調查的情況下，《條例》對有關人民政府可以授權或者委托有關部門組織調查，作出了下列規(guī)定：

　　(1)特別重大事故由國務院授權的部門組織事故調查組進行調查。

　　(2)重大事故由事故發(fā)生地省級人民政府授權或者委托有關部門組織事故調查組進行調查。

　　(3)較大事故由事故發(fā)生地設區(qū)的市級人民政府授權或者委托有關部門組織事故調查組進行調查。

　　(4)一般事故由事故發(fā)生地縣級人民政府授權或者委托有關部門組織事故調查組進行調查。

　　《條例》所稱的有關部門既包括安全生產監(jiān)督管理部門，也包括負有安全生產監(jiān)督管理職責的有關部門。目前有關人民政府通常授權或者委托安全生產監(jiān)督管理部門組織事故調查組進行調查，有時授權或者委托負有安全生產監(jiān)督管理職責的有關部門組織事故調查組進行調查。

　　3.事故調查的特別規(guī)定。

　　鑒于事故調查工作情況復雜和有關法律、行政法規(guī)對某些事故調查的主體另有規(guī)定，因此《條例》除了對事故調查作出一般規(guī)定之外，還作出了下列特別規(guī)定：

　　(1)提級調查。對于一些情況復雜、影響惡劣、涉及面寬、調查難度大的事故，上級人民政府認為必要時，可以直接調查由下級人民政府負責調查的事故。《條例》第二十條關于提級調查的規(guī)定，沒有限制上級人民政府的層級，在實踐中可能是上一級政府，但也不限于上一級人民政府，還可能提到上兩級人民政府乃至國務院直接組織調查。

　　(2)升級調查。有些事故發(fā)生時根據人員傷亡和直接經濟損失情況確定了相應事故等級并由有關人民政府組織調查，但經過一定時間后事故情況有所變化而構成了上一級事故，這就需要按照提升后的事故等級另行組織調查。譬如，在一定期限內出現了傷亡人員或者重傷(急性工業(yè)中毒)者醫(yī)治無效死亡而導致傷亡人數增加的情況。所以，《條例》第二十條第二款規(guī)定：“在事故發(fā)生之日起30日內(道路交通事故、火災事故自發(fā)生之日起7日內)，因事故傷亡人數變化導致事故等級發(fā)生變化，依照本條例應當由上級人民政府負責調查的，上級人民政府可以另行組織事故調查組進行調查。

　　(3)跨行政區(qū)域的事故調查。有些事故特別是流動作業(yè)事故(如交通運輸事故)的發(fā)生地跨兩個縣級以上行政區(qū)域，需要確定事故調查主體。對于異地發(fā)生事故的調查，《條例》第二十一條規(guī)定：“特別重大以外的事故，事故發(fā)生地與事故發(fā)生單位所在地不在同一個縣級以上行政區(qū)域的，由事故發(fā)生地人民政府負責調查，事故發(fā)生單位所在地人民政府應當派員參加。也就是說，兩地有關人民政府負有共同調查跨行政區(qū)域事故的職責，雙方應當相互支持和配合，任何一方不得拒絕參加事故調查。

　　4.法律授權部門組織事故調查。

　　依照《條例》第十九條的一般規(guī)定，國家和省、設區(qū)的市、縣四級人民政府分別負責特別重大事故、重大事故、較大事故、一般事故的調查工作。

　　此外，國家制定的有關法律、行政法規(guī)中直接對組織事故調查的主體作出了特殊規(guī)定，即由法定政府部門直接組織一些特殊事故的調查。也就是說，按照現行法律規(guī)定，有關人民政府是事故調查的一般主體，法律授權部門是事故調查主體中的特殊主體。所以，《條例》第四十五條規(guī)定：“特別重大事故以下等級的事故的報告和調查處理，有關法律、行政法規(guī)或者國務院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！痹摋l規(guī)定在明確特別重大事故國家調查權的前提下，允許由特別法授權的政府部門直接組織特殊事故的調查。目前，對法律授權部門直接組織事故調查有明確規(guī)定的，主要有《海上交通安全法》、《海上交通事故調查處理條例》、《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》、《煤礦安全監(jiān)察條例》等。法律、行政法規(guī)授權有關部門負責組織事故調查的，也要依靠有關地方人民政府的支持和配合。

　　必須指出，由法律授權部門直接組織事故調查，是政府領導、分級負責組織事故調查的一種特殊形式。法律授權部門也要在本級人民政府領導下開展事故調查。不論是政府授權或者委托組織事故調查的部門，還是法律、行政法規(guī)授權直接組織事故調查的部門，都必須接受有關人民政府的領導，而不能各行其是。即便是法律授權部門所提交的事故調查報告和作出的事故批復，也要征求事故發(fā)生地有關地方人民政府的意見，并報本級人民政府同意。

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　　(三)事故調查組的地位及其職責

　　確定事故調查組的法律地位，明確法定的事故調查參與單位，嚴格履行法定的事故調查職責，建立和諧高效的工作機制，維護事故調查組的統(tǒng)一性、權威性和紀律性，對于查明事故情況、認定事故原因和性質、實施事故責任追究和防范事故，十分重要。

　　1.參與事故調查的單位?！稐l例》對組成事故調查組的成員單位和參加單位分別作出了規(guī)定。

　　(1)事故調查組的成員單位。《條例》第二十二條規(guī)定，事故調查組的組成應當遵循精簡、效能的原則。根據事故的具體情況，事故調查組由有關人民政府、安全生產監(jiān)督管理部門、負有安全生產監(jiān)督管理職責的有關部門、監(jiān)察機關、公安機關以及工會派人組成。在實踐中，有關人民政府安全生產監(jiān)督管理部門、監(jiān)察機關、公安機關以及同級工會通常都是事故調查組的組成單位。有關人民政府和負有安全生產監(jiān)督管理職責的有關部門是否參加事故調查組的問題，有兩種情況需要注意：一是有關人民政府直接組織事故調查組的，它是事故調查組的成員單位并且領導事故調查工作;如果授權或者委托其職能部門組織事故調查的，有關人民政府不是事故調查組的成員單位。二是發(fā)生某些行業(yè)或者領域

　　生產安全事故時，有關人民政府設有負有安全生產監(jiān)督管理職責的有關部門的，有關部門是事故調查組的成員單位。

　　(2)事故調查的邀請單位。檢察機關是國家法律監(jiān)督機關，依法負有追究國家工作人員職務犯罪的職責。檢察機關參加事故調查，既有利于支持、協(xié)助有關人民政府部門調查處理事故，又有利于履行法定職責。加強行政機關與檢察機關的聯系和配合，是建立聯合執(zhí)法機制的需要?！稐l例》第二十二條規(guī)定，應當邀請人民檢察院派人參加事故調查。

　　這里需要注意三個問題：

　　1)事故責任人中的國家工作人員涉嫌犯罪，是邀請檢察機關參加事故調查的前提條件。生產安全事故的性質有責任事故與非責任事故之分，事故責任人的法律責任既有行政責任，又有刑事責任。有的責任人既要負行政責任又要負刑事責任，有的只負行政責任不負刑事責任。有關事故責任人中的國家工作人員是否應負刑事責任，不可能事先確定，只有經過調查才能確定。因此，有必要邀請人民檢察院派人參加事故調查。通過調查，對涉嫌刑事犯罪的事故責任人中的國家工作人員，檢察機關立案偵查、提起公訴，依法追究刑事責任。

　　2)檢察機關與行政機關在事故調查中職責不同、目標一致。檢察機關參與事故調查主要是依照《刑法》、《刑事訴訟法》和《安全生產法》等法律的規(guī)定，負責對生產安全事故涉嫌職務犯罪的國家工作人員立案偵查、拘捕和起訴，目的是懲治安全生產犯罪分子。行政機關主要是查明事故原因、認定事故性質、提出事故責任追究的意見、建議和實施行政處罰。檢察機關與行政機關同屬國家機關，雖有職責分工不同，但其共同目標都是依法制裁安全生產違法犯罪者，共同構建安全生產法律秩序。

　　3)調查組成員單位與檢察機關應當相互支持配合。兩者在事故調查中應當加強相互聯系和支持，緊密合作、溝通協(xié)商，共同完成事故調查工作。

　　2.事故調查組的職責。事故調查組依法享有事故調查權，責任重大，其職責必須明確具體。《條例》第二十五條規(guī)定的五項法定職責，是事故調查組開展工作的主要法律依據。

　　(1)查明事故發(fā)生經過、原因、人員傷亡情況及直接經濟損失。這就要求事故調查組按照尊重科學、實事求是和“四不放過”原則，查清事故基本情況，為認定事故的性質和責任提供最直接、最真實、最可靠的有關材料、證據。事故基本情況應當經得起實踐和歷史的檢驗，具有確鑿充分的證明力和說服力。

　　(2)認定事故的性質和事故責任。根據對事故基本情況的分析判定，事故調查組應對事故性質作出屬于責任事故或者非責任事故的認定。經認定屬于責任事故的，應當確定明確的事故責任單位及其責任人，界定不同事故責任主體各自應當承擔的行政責任、民事責任、刑事責任?！稐l例》對事故調查組及其提交的調查報告的基本要求是定性準確、責任明晰、程序合法。

　　(3)提出對事故責任者的處理建議?！稐l例》所稱的事故責任者，既包括事故發(fā)生單位和對事故報告、搶救、調查、處理負有責任的行政機關，又包括事故發(fā)生單位的主要負責人、直接負責的主管人員、其他直接責任人員和行政機關的直接負責的主管人員、參與事故調查人員、其他直接責任人員?！稐l例》賦予事故調查組享有對事故責任者處理的建議權。事故調查組要準確認定責任主體，分清責任。處理建議應當體現權責一致、責罰相當、寬嚴相濟的原則，于法有據。

　　(4)總結事故教訓，提出防范和整改措施。事故是反面教員，調查事故不僅要體現責任追究，更要總結吸取血的教訓。要提出可操作的防范和整改措施，以避免或者減少同類事故的發(fā)生。

　　(5)提交事故調查報告。事故調查報告是全面、準確地反映事故調查結果或者結論的法定文書，是有關人民政府作出事故批復的主要依據。事故調查組應當依照《條例》的規(guī)定，在法定時限內向有關人民政府提交經事故調查組全體成員簽名的事故調查報告。事故調查報告具有法定的證明力，事故調查組應當對其真實性、準確性、合法性負責。

　　3.事故調查組的法定地位。在事故調查處理工作常見的問題之一，就是對事故調查組的地位問題存在著不同認識，甚至由此引發(fā)了對事故調查組及其提交的事故調查報告提起的行政復議或者行政訴訟。《條例》關于事故調查組法定地位的規(guī)定，需要明確兩個問題：

　　(1)事故調查組的屬性。事故調查組是有關人民政府或其授權、委托的部門和法律、行政法規(guī)授權的部門臨時組成、專門負責事故調查的工作機構。事故調查組的法律屬性體現為“四性”：一是法定性。它是法定的工作機構，代表有關人民政府履行事故調查職責，相關單位和人員必須予以支持和配合。二是臨時陛。它成立于事故發(fā)生，解散于調查結束。事故調查組不是一個獨立的、常設的行政主體，不能成為行政復議和行政訴訟的主體。三是專業(yè)性。它的工作任務單一，專門負責事故調查。四是建設性。它對事故定性、責任劃分和事后處理所提出的結論、意見、建議雖對有關人民政府作出批復具有重要的影響力，但都是建設性的。是否同意事故調查報告的決定權，屬于組成事故調查組的有關人民政府。

　　(2)事故調查組的統(tǒng)一性、權威性、紀律性。事故調查組是統(tǒng)一整體。成員單位之間有時對事故原因、事故性質、事故責任的認識和意見不盡相同是正常的。這就需要建立組長負責制，成員單位應當在組長的領導下各負其責、密切配合，確保事故調查工作的順利進行。為此，《條例》第二十四條規(guī)定：“事故調查組組長由負責事故調查的人民政府指定。事故調查組組長主持事故調查組的工作。”第二十八條規(guī)定：“事故調查組成員在事故調查工作中應當誠信公正、恪盡職守，遵守調查組的紀律，保守事故調查的秘密。未經事故調查組組長允許，事故調查組成員不得擅自發(fā)布有關事故的信息。

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