中國養(yǎng)老金改革之道

　　當(dāng)前，中國政府控制著微薄的養(yǎng)老基金，實(shí)賬運(yùn)營的養(yǎng)老基金約有1.4億元人民幣(社會(huì)保障儲(chǔ)備基金9000億元，企業(yè)年金3000億元，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶委托投資基金2000億元)，沒有進(jìn)入資本市場，在財(cái)政專戶中承受貶值和挪用的風(fēng)險(xiǎn)。勞動(dòng)者沒有決策權(quán)，產(chǎn)權(quán)也不明晰。

　　中國養(yǎng)老金政策的四重弊端

　　中國養(yǎng)老金制度經(jīng)歷了由企業(yè)“勞動(dòng)保險(xiǎn)”，轉(zhuǎn)向社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的“社會(huì)保險(xiǎn)”，再由“社會(huì)保險(xiǎn)”轉(zhuǎn)向覆蓋城鄉(xiāng)居民的“中央統(tǒng)籌國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”與“個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”相結(jié)合模式的發(fā)展過程，公共部門仍然沿襲1958年的退休金政策。中國養(yǎng)老金制度嚴(yán)重“碎片化”，在居民、用人單位、養(yǎng)老基金、國家財(cái)政四個(gè)層面都存在弊端。

　　弊端之一來自居民(包括參保的外籍居民)。首先是繳費(fèi)不均，目前公共部門人員不繳費(fèi)，企業(yè)職工繳費(fèi)，公共部門養(yǎng)老金待遇高于企業(yè)職工2倍到3倍;累計(jì)繳費(fèi)15年，難以應(yīng)對(duì)20年以上的預(yù)期余壽;繳費(fèi)基數(shù)伴隨工資增長不斷加大，費(fèi)率卻呈剛性，不能下降。其次是待遇失衡，如果基本養(yǎng)老金高于低工資(因殘疾、失業(yè)等個(gè)別現(xiàn)象除外)，則誘發(fā)提前退休;企業(yè)和職工28%費(fèi)率與平均1362元養(yǎng)老金不匹配，內(nèi)部回報(bào)率太低，降低企業(yè)和職工參保積極性;退休待遇提高(中央轉(zhuǎn)移支付直接提高養(yǎng)老金)，退休時(shí)點(diǎn)計(jì)發(fā)水平降低(主要指繳費(fèi)工資替代率)，傷害參保人積極性;最低養(yǎng)老金增長率低于通貨膨脹率，養(yǎng)老金實(shí)際購買力下降。再次是流動(dòng)錯(cuò)位，由于各地養(yǎng)老金政策差異，居民可能選擇繳費(fèi)低的地區(qū)就業(yè)，最后選擇支付水平高的地區(qū)參保十年后領(lǐng)取待遇。

　　弊端之二來自用人單位，即費(fèi)率高、費(fèi)基亂。目前養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率為28%(單位20%+職工8%)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西方國家綜合社會(huì)保障稅率。高費(fèi)率導(dǎo)致逃費(fèi)基現(xiàn)象，用人單位以薪酬分類、濫福利等手段蠶食費(fèi)基，加之對(duì)困難企業(yè)的減免政策，2000年至2010年間的實(shí)際征繳率(包括稅務(wù)代征和社保計(jì)征)僅為20%，這導(dǎo)致養(yǎng)老基金征繳能力和支付能力持續(xù)下降，誤導(dǎo)參保人以非法方式參與競爭，使社會(huì)保險(xiǎn)公共治理陷入混亂局面。

　　弊端之三來自養(yǎng)老基金，即社會(huì)統(tǒng)籌支付水平缺乏標(biāo)準(zhǔn)(政府承諾風(fēng)險(xiǎn))，個(gè)人賬戶基金投資無路(養(yǎng)老金貶值風(fēng)險(xiǎn))。首先，職工養(yǎng)老儲(chǔ)蓄面臨公共風(fēng)險(xiǎn)，1998年的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是國有企業(yè)改革和銀行體制改革的配套措施，企業(yè)承受高費(fèi)率為已退休人員支付養(yǎng)老金(原來由銀行支付，銀行實(shí)為政府出納)，挪用個(gè)人賬戶資金為提前退休(平均47歲)的國企冗員支付養(yǎng)老金，政府確保支付的是統(tǒng)賬混淆的基本養(yǎng)老金。一方面，個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金縮水，每年投資收益損失超過1000億元;另一方面，政府在擠出養(yǎng)老金市場后，又加大了自身支付負(fù)擔(dān)，增加后期政府的隱形債務(wù)和政治風(fēng)險(xiǎn)。

　　其次，居民養(yǎng)老儲(chǔ)蓄面臨公共風(fēng)險(xiǎn)，2009年以來推行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶將面臨資金貶值和被基層政府挪用的風(fēng)險(xiǎn)。

　　弊端之四來自國家財(cái)政，即指養(yǎng)老金預(yù)算缺位，公務(wù)員逆向參與。

　　首先，政府的養(yǎng)老金支付占財(cái)政支出和GDP的比重不僅是經(jīng)濟(jì)問題，更是社會(huì)問題，國民需要參與決策和分享信息。目前依賴政府部門當(dāng)期預(yù)算，缺乏立法機(jī)關(guān)監(jiān)督，社保部門混賬支付養(yǎng)老金，中央財(cái)政補(bǔ)貼不斷增加(從幾十億元到幾千億元)。

　　其次，面對(duì)歐洲政府債務(wù)危機(jī)和高福利問題，有人認(rèn)為政府的福利支出過高，重蹈歐洲國家覆轍。其實(shí)，2010年中央和地方兩級(jí)財(cái)政養(yǎng)老金補(bǔ)貼為1910.35億元，占2010年全國財(cái)政收入的2.3%，占同年GDP的0.48%，不足西方國家的10%.

　　再次，公共部門養(yǎng)老金全部來自財(cái)政預(yù)算，2008年的預(yù)算支出為1873億元，2009年為2141.36億元。隨著勞動(dòng)人口和納稅人口不斷減少，公共部門養(yǎng)老金轉(zhuǎn)向個(gè)人儲(chǔ)蓄、政府補(bǔ)貼和市場融資的三分法是必然出路。

　　中國養(yǎng)老金改革的三大挑戰(zhàn)

　　中國養(yǎng)老金改革面臨三大公共治理的挑戰(zhàn)。

　　――調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)，一要完善社會(huì)統(tǒng)籌的互濟(jì)功能和政府責(zé)任，建立國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，以克服老年貧困;二要打造個(gè)人賬戶的儲(chǔ)蓄和市場融資功能，以改善老年生活。

　　――按照三分法設(shè)立養(yǎng)老基金安全投資機(jī)制，養(yǎng)老基金三分之一用于保守投資，包括大額儲(chǔ)蓄和理財(cái)產(chǎn)品;三分之一投入社會(huì)基金(如英國環(huán)境與社會(huì)發(fā)展基金)，即將優(yōu)質(zhì)國家項(xiàng)目向養(yǎng)老基金分配的渠道;三分之一投資股票市場，在長期投資中獲得創(chuàng)新企業(yè)的利潤和追求較高收益;由此保障養(yǎng)老基金相對(duì)穩(wěn)定和安全的收益。

　　――建立居民征信系統(tǒng)，在完善社會(huì)保障權(quán)益記錄基礎(chǔ)上建立居民檔案，由此建立國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的測算和調(diào)整機(jī)制，建立居民征信管理制度，確保國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放有方，避免經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和居民勾結(jié)榨取養(yǎng)老金的現(xiàn)象。同時(shí)，政府要以“一個(gè)委托人”的資格出現(xiàn)(財(cái)政部門、社保部門統(tǒng)一)，委托具有全國網(wǎng)絡(luò)和窗口的大型商業(yè)銀行托管養(yǎng)老基金，同時(shí)提供賬戶和窗口服務(wù)，做到國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金屬地支付，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金方便異地?cái)y帶和轉(zhuǎn)換受托人。

　　養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)的“兩輛車”

　　社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶可以說是兩條道路上的兩輛車，一是公交汽車，另一個(gè)是私家車，各具功能，不得混淆。

　　國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金用于克服貧困。應(yīng)按照公共品的原則，規(guī)范養(yǎng)老金稅費(fèi)征收，稅率在2010年約為社會(huì)平均工資的6.82%(從60歲開始支付)，2035年升到12.79%;當(dāng)領(lǐng)取年齡為65歲時(shí)，稅率將從2010年的4.49%升到2035年的9.30%;財(cái)政支出占比從2010年的5.91%升到2035年的19.00%;GDP占比將從2010年的1.36%上升到2035年的4.38%.如果稅率為10%，企業(yè)稅率應(yīng)為7%，個(gè)人稅率為3%.中央政府支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金(可適度獎(jiǎng)勵(lì)納稅費(fèi)貢獻(xiàn)較大的人群，可鼓勵(lì)高收入人群放棄領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金)的水平，應(yīng)當(dāng)是地方居民家庭人均消費(fèi)支出的40%至50%，GDP占比控制在4%至5%區(qū)間。

　　個(gè)人賬戶養(yǎng)老金用于改善生活。應(yīng)按照準(zhǔn)公共品的原則，建立全國居民通用的個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶，規(guī)范個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄、用人單位職業(yè)養(yǎng)老金、政府養(yǎng)老補(bǔ)貼和對(duì)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的稅收減、免、延政策，規(guī)范養(yǎng)老金受托人制度，規(guī)范養(yǎng)老金市場，建立確保養(yǎng)老基金保值增值的社會(huì)發(fā)展基金，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金投資策略的三三制(30%以上購買理財(cái)產(chǎn)品、30%購買社會(huì)基金、30%以下購買股票)，建議全國社會(huì)保障理事會(huì)管理40%養(yǎng)老基金，并經(jīng)營社會(huì)發(fā)展基金，確保養(yǎng)老基金保值增值;優(yōu)秀的企業(yè)年金投資機(jī)構(gòu)管理60%養(yǎng)老基金，以具有競爭力的風(fēng)格和業(yè)績?nèi)〉蒙鐣?huì)信任;建立權(quán)威性的養(yǎng)老基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善養(yǎng)老基金信息披露制度，促進(jìn)居民養(yǎng)老基金風(fēng)險(xiǎn)教育工作。