如何從源頭把住污染關

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　　由環(huán)境保護雜志社、嘉興市南湖區(qū)人民政府和嘉興市環(huán)保局主辦的2009環(huán)境保護基層論壇18日在嘉興南湖舉行，與會的環(huán)保老師、官員就探索中國特色基層環(huán)保新道路進行了廣泛探討。

　　在我們的項目管理中，在我們的環(huán)評管理中，法定的分級管理，這個分級管理指的就是不同的環(huán)保部門有不同的項目管理權(quán)限和職責，但是在實踐的過程中，這個分級管理法定劃定實際上之間有很大交叉，比如說作為環(huán)保部它有一定的管理范圍，但是環(huán)保部這些項目的管理幾乎都實行的是環(huán)保部審查審批委托地方環(huán)保部門進行日常監(jiān)管，雖然項目的審批是在環(huán)保部，但是日常監(jiān)管在每一個項目的批文中都給它非常明確的寫上地方環(huán)保部門，委托地方環(huán)保部門進行監(jiān)管。

　　因此在建設項目環(huán)境管理中，部門之間的協(xié)同配合就顯得非常重要，但這個問題想借這個論壇來談也是針對到會的大部分都是基層環(huán)保的環(huán)保局長。我們以環(huán)保部的實力來看，環(huán)保部在建設項目的審批中有環(huán)評審查，這個審查過程中雖然是環(huán)保部審批，但是也要充分征求地方環(huán)保部門的意見，因此在具體的做法中，環(huán)保部審批的項目必須有省級環(huán)保部門的審查意見，有的也叫預審意見。

　　當然有的項目省級環(huán)保部門也不是很了解，那么就要求地市環(huán)保部門審查，當然最終的決策是在環(huán)保部來進行，但是過程中應該說也是基本體現(xiàn)了地方環(huán)保部門參與這個項目的管理。環(huán)保部把這個項目審查完了，進行了環(huán)評批復，批復之后實施期的管理，也就是施工期或者建設過程中的管理幾乎全部委托了地方環(huán)保部門，這個在批文里面明確的寫上了。項目建完了需要驗收，環(huán)保部來主持它審的項目驗收，它的驗收明確要有地方環(huán)保部門參加的驗收組成這樣的驗收組進行現(xiàn)場檢查、驗收，也就是說環(huán)保部管的項目這里面不可能獨立負責，它必須要有地方環(huán)保部門的參與和配合，但是某種角度來看，它也體現(xiàn)了交叉，這個交叉過程中應該說也反映出一些矛盾和問題。

　　這樣的項目是不是地方環(huán)保部門只有參與沒有責任?這個就是經(jīng)常遇到的問題，有的地方環(huán)保部門講“這是環(huán)保部管的項目，我們不管，我們不負責”，這種情況我們在實際的項目管理中也遇到;還有些項目規(guī)定環(huán)保部審查，但是項目的劃定并不是很清楚，因此有一些項目也是處于一種互相推諉扯皮的情況。比如中央駐京單位在北京，比如大學的食堂改灶，我們也遇到這樣的項目地方不管，要環(huán)保部審批，但是環(huán)保部在審查這樣項目的時候支持應該是省級環(huán)保部門或一些大的技術(shù)支撐單位，像一個食堂大灶的改造，它的支撐基礎環(huán)保部門不具備，它應該是基層環(huán)保部門審查，因為它的支撐是社區(qū)管理，是周圍的街道，是周圍具體的百姓認可度，這些支撐條件應該是在最基層的環(huán)保部門，所以項目的分級審查需要各級環(huán)保部門合理的來密切的配合才能達到我們在環(huán)境管理中，在建設項目的管理中起到它的作用、發(fā)揮它的作用，切實在保護環(huán)境中占有重要的地位。

　　為了解決這些問題，環(huán)保部今年的工作之一就是要制定一個環(huán)保部審查的建設項目的管理規(guī)程，這個規(guī)程主要目的就是規(guī)范建設項目的過程管理，不排出里面有各級環(huán)保部門的職責定位和具體的程序規(guī)定。這里面我們根據(jù)當前的一些情況，首先它明確規(guī)定比如建設項目的環(huán)評管理突出全過程的管理，不僅是環(huán)評審批，也包括了項目建設過程中的“三同時”監(jiān)管，也包括了建成之后的環(huán)境保護驗收，因此這個規(guī)程突出了“三同時”監(jiān)管和驗收兩個環(huán)節(jié)。

　　“三同時”過程監(jiān)管中明確地方監(jiān)管部門是環(huán)保部審查項目的日常監(jiān)管責任機構(gòu)，當然它是受環(huán)保部委托，我們每個項目都要進行這樣的委托，委托地方環(huán)保部門進行日常監(jiān)管。當然這里面引出一個新的機制，就是督察中心，環(huán)保部的督察中心我們也將每個項目都委托它進行這些項目建設過程中的監(jiān)督管理。我們先把管理機制明確和建立，以促進項目批完之后的過程監(jiān)管。現(xiàn)在這些項目從我們的管理經(jīng)驗來看，當前社會經(jīng)濟發(fā)展的程度因為市場化程度越來越高，項目環(huán)評批完之后，它在建設過程中發(fā)生變化應該說我們認為是一個當今市場化程度已經(jīng)很高的情況下來看，它是合理和正常的，一個項目如果建設幾年，它在幾年之前的方案在監(jiān)督過程中進行調(diào)整和變化應該是正常的，但是這些變化要有管理，要有判斷它是不是重大變化，依法規(guī)定重大變化就要進行變更審批。哪些變化是合理變化還是惡意變化，這個都要在監(jiān)管的過程中來發(fā)現(xiàn)、來解決，這樣達到對這些建設項目能確實通過它的建設改善環(huán)境或者減少對環(huán)境的影響的結(jié)果，所以我們環(huán)境管理始終有個想法，就是我們不是為了程序而管理，而是為了保護環(huán)境，所以我們的管理就是盡可能的發(fā)揮它的效力。所以“三同時”的過程監(jiān)管將是規(guī)程中非常重要的篇章來進行規(guī)定，當然它也包括怎么來管，監(jiān)管的頻次、制度等等都將在規(guī)程中規(guī)定。

　　另外一個重要環(huán)節(jié)就是規(guī)程將規(guī)定竣工驗收管理，項目的竣工驗收管理應該是建設項目的最后環(huán)節(jié)，通過這個管理應該說結(jié)束了項目的管理過程，它的下一步應該是保證它正常運行。按我們的環(huán)境管理職責分工，后邊它就應該移交污染控制部門和污染檢察部門進行日常的監(jiān)管，這個過程應該說是對項目從環(huán)評審批到過程建設做一個總體的結(jié)論和判斷，判斷它是不是符合要求，如果不符合要求它就要進行整改。

　　從現(xiàn)在我們管理的實踐來看，這個決策過程還是非常重要，因為沒有一個項目是不變化的，當然很多項目都是向好的方面改，這些項目也需要我們環(huán)保部門給它做個判斷，這個規(guī)程將來這方面都將作出規(guī)定，我們希望通過這樣規(guī)程的出臺來進一步強化建設項目的環(huán)境管理，也進一步的能夠使我們各地環(huán)保部門在項目管理過程中能夠更默契的配合。

　　最后我跟大家探討地方環(huán)保部門在項目管理中承擔什么樣的角色和承擔什么樣的責任。建設項目環(huán)評近幾年大家都知道，成為一個引人注目的領域，當然也都希望對環(huán)評領域給予很大的希望，希望它通過法律制度能夠把環(huán)境保護工作推動前進，因此對環(huán)評領域也給予了很多的希望，當然這給環(huán)評領域從事工作人員也帶來了很大的壓力，因為它本身的運行還存在很多問題。

　　近幾年我參加了一些對一些案件的查處，這些案件的查處都是環(huán)評領域的案件，也都是國務院直接督察的項目，比如說江蘇天文案也是我一起去查的，后邊也查了內(nèi)蒙古新風電場，這些都不是環(huán)保部查的，都是監(jiān)察部牽頭幾個部門一起去查的。在這些案件查處過程中我有明顯的感覺那就是查環(huán)保系統(tǒng)，我體會的是地方環(huán)保部門如果自己在這些項目管理中不能把握住自己應該起的作用和所處的定位，那他們很容易承擔這方面的責任，當然這里面也有被冤枉的，當然也確實有問題的。江蘇天文案是比較早的，比較大程度上追究了地方環(huán)保部門的責任，撤了很多地方環(huán)保部門的人員，給了很多處分，這些大家都知道。

　　我想說一下河南登封的案子，登封有兩個十五萬機組的電廠，民營企業(yè)，兩個煤礦業(yè)主私人合資辦的電廠，當然這個項目2003年幾個部門聯(lián)合就認為這個項目未批先建不合法，而且項目設置也不合理，當時就下令這個項目拆除不許建，但是2007年初這個項目建完了準備發(fā)電，當然它已經(jīng)調(diào)試了，這個問題暴露出來，當時就決定對這個項目進行查處。我到現(xiàn)場一看，這個項目確實不是一個好項目，兩個十五萬的機組不僅是未批先建，而且它的電壓輸出是三萬五，三萬五是上不了網(wǎng)，它是給周圍的污染企業(yè)直接供電，所以這個項目不僅是程序上違法，而且還有嚴重的環(huán)境污染問題，所以這個項目最終的結(jié)論是兩個十五萬雖然建完了，但是炸掉、拆除，雖然代價很大，但還是要嚴肅法紀，這個過程中還查處了一批行政管理部門的責任，這里面我要提的是環(huán)保部門在這里的責任。

　　當時我們查環(huán)保部門就兩個方向，一個是2003年叫停的項目，地方環(huán)保部門是不是批了它環(huán)評或者允許它建，因為環(huán)保部就明確電廠一律由環(huán)保部審查，從程序來看環(huán)保部沒有責任，因為誰也沒有批它，另一個方面查的是這個項目有明顯的污染趨勢，各級環(huán)保是怎么監(jiān)管的?這個項目雖然沒有權(quán)利審批，但是它的污染問題地方環(huán)保部門還得負這個責任，當然最后我們查到河南省環(huán)保局在這幾年中發(fā)出了一次停止這個項目建設的通知，鄭州市環(huán)保局也發(fā)過一次不許它建，登封市環(huán)保局發(fā)了九次，因此從這個角度來看，我們后來跟監(jiān)察部的領導一起商量，認為環(huán)保部門在監(jiān)管的角度基本上盡到了責任，沒有追究監(jiān)管方面的問題。

　　雖然這個項目很明確，電廠項目都是環(huán)保部直管項目，地方不能批，但是這個項目的建設過程和它的污染問題仍然是地方環(huán)保部門的責任，兩個方面的追究所以我們最后認為環(huán)保部門盡職盡責，沒有違法違規(guī)的行為，當然這個項目追究了水利部門的責任，當然主體處理還是登封市的黨政領導。但實際上這個項目最后我跟河南省環(huán)保局交換意見的時候，和部里匯報的時候，雖然報告里面我們是這樣的結(jié)論，但是我們希望河南省環(huán)保局還是要拿這個項目引以為戒吸取教訓，進一步改善我們的管理和工作的質(zhì)量。因為有兩個問題我們沒有寫在那個報告里，沒寫的這些問題我們監(jiān)察部領導同樣進行了討論，他們也同意不寫在里面，一個問題就是電廠雖然沒批，但是建了一個磚廠，這個項目是登封市環(huán)保局批了，后來我們這個組定了個調(diào)，查主體設施不再進行外延，再就是涉案人員級別也非常低，這樣后來就沒有寫在報告里，但是也是一個教訓，既然這個項目是各方面都非常明確要下來的項目，那它的輔助設施就不能批，這一點應該是吸取教訓的;另外一個，這個項目從2003年就開始叫停，這么多年發(fā)了那么多通知，但它最后還是建成發(fā)電了，所以環(huán)保部門也有監(jiān)管不利的問題。我們要從開始對企業(yè)就明確這些風險，它最后就得拆，最后就得傾家蕩產(chǎn)，認識到這個風險的話，它也不會建到最后的。

　　我想通過這個例子的介紹使大家共同來思考環(huán)保部門各級環(huán)保部門在建設項目的管理上，不管什么樣的項目，尤其是環(huán)保部或者是省里面管的項目必須依托各級環(huán)保部門的協(xié)同配合才能把這個項目管理好，也滿足當前和今后社會對環(huán)保部門的希望和要求，我們能夠把環(huán)境保護的工作做得到位。

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