2010城市規(guī)劃師復(fù)習(xí)筆記：城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營

　　(二)熟悉城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營

　　1.城市基礎(chǔ)設(shè)施的涵義及構(gòu)成

　　基礎(chǔ)設(shè)施就是為人類生產(chǎn)與生活活動(dòng)提供服務(wù)的、不可或缺的物質(zhì)載體與基本條件。從空間結(jié)構(gòu)看是指位于土地垂直空間結(jié)構(gòu)中下部的服務(wù)設(shè)施;從功能角色看是指附屬于城市和各部門、并保障其活動(dòng)順利進(jìn)行的物質(zhì)條件;從自身屬性看，為城市的生產(chǎn)和流通等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及為城市社會(huì)公共活動(dòng)等非經(jīng)濟(jì)行為提供服務(wù)的物質(zhì)條件。城市性基礎(chǔ)設(shè)施是主要為城市自身服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，是城市建設(shè)的物質(zhì)載體，是城市維持經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)的前提條件。城市基礎(chǔ)設(shè)施—般是由城市供水與排水系統(tǒng)、城市能源系統(tǒng)、城市交通系統(tǒng)、城市通訊系統(tǒng)、城市環(huán)境系統(tǒng)及城市防災(zāi)系統(tǒng)6個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成。

　　2.城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性

　　服務(wù)的公共性與社會(huì)性;效益的內(nèi)部性與外部性;需求的周期性與供給的連續(xù)性

　　3.城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營的改革

　　(1)城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營中的問題

　　由于如上所述的許多城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性,城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)在世界各國都普遍受到政府的干預(yù)或直接控制。世界銀行的研究報(bào)告中指出,政府通常是基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的主導(dǎo)決策部門和產(chǎn)業(yè)擁有者,基礎(chǔ)設(shè)施有80%的投資是來源于政府,基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)從定價(jià)到供應(yīng)都受到政府的約束,盡管如此,基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量普遍不佳,存在著諸多問題。

　　1)經(jīng)營效益不佳。尤其在發(fā)展中國家,基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)產(chǎn)出在傳輸過程中的損耗偏高。例如在電力行業(yè)中,約1/4的電力在輸變電網(wǎng)中消耗掉了,供水系統(tǒng)也是如此。經(jīng)營效益不佳的另一個(gè)常見表現(xiàn)是勞動(dòng)力配置不當(dāng),勞動(dòng)生產(chǎn)率低下,機(jī)構(gòu)膨脹,這一點(diǎn)在一些國營的運(yùn)輸部門如鐵路系統(tǒng)中尤為明顯。

　　2)維修不足。對(duì)維修不重視的結(jié)果是基礎(chǔ)設(shè)施的壽命縮短,產(chǎn)出下降和服務(wù)能力喪失,僅為維持現(xiàn)有的服務(wù)水平就不得不持續(xù)的追加投資,日后還要為重建和改建付出更 高昂的代價(jià)。

　　3)資金匱乏。由于基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)定價(jià)常常需要從政治和社會(huì)角度出發(fā)而低于成本,城市財(cái)政為此付出的補(bǔ)貼金額龐大,并且隨之而來的是經(jīng)營企業(yè)不重視內(nèi)部管理和生產(chǎn)效 率,缺少擴(kuò)大再生產(chǎn)的動(dòng)力,對(duì)政府補(bǔ)貼依賴心理嚴(yán)重。

　　4)不適應(yīng)用戶需求。維修不足和效益低下的后果是服務(wù)質(zhì)量低、可靠性差,用戶的正常需求得不到及時(shí)的反饋和滿足,而且還伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的官僚作風(fēng)和腐敗現(xiàn) 象。

　　基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)存在諸多問題的根本原因,可以從其投資、經(jīng)營和激勵(lì)體制上尋求原因。

　　1)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供通常是在不存在競爭的條件下進(jìn)行的。絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施 服務(wù)是由壟斷性的國有企業(yè)或政府部門所提供的。

　　2)那些負(fù)責(zé)提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的企業(yè),很少擁有經(jīng)營和財(cái)務(wù)自主權(quán)。企業(yè)往往被要求以低于成本的價(jià)格提供服務(wù),價(jià)格的調(diào)整要經(jīng)過政府的復(fù)雜程序的審批。

　　3)基礎(chǔ)設(shè)施的使用者(實(shí)際的和潛在的)由于不當(dāng)?shù)姆?wù)定價(jià)而產(chǎn)生不恰當(dāng)?shù)男枨?。基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的價(jià)格并不反應(yīng)其成本,這就喪失了調(diào)節(jié)消費(fèi)者需求的價(jià)格信號(hào)作用。

　　(2)城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營的改革

　　根據(jù)國際上的經(jīng)驗(yàn),無論是國營還是私營企業(yè),成功的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供者都首先 是按照商業(yè)化的原則經(jīng)營的,并至少具有三個(gè)基本特點(diǎn):

　　1)對(duì)提供的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)有明確、連貫的目的性;

　　2)擁有經(jīng)營自主權(quán),企業(yè)的管理者和生產(chǎn)者都對(duì)經(jīng)營承擔(dān)一定程度的責(zé)任;

　　3)享有財(cái)務(wù)上的獨(dú)立性。

　　只有這樣,才能避免提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的政府和部門混淆它作為擁有者、法規(guī)制定者和經(jīng)營者的身份,保證基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)企業(yè)的效率。因此,使基礎(chǔ)設(shè)施部門由福利部門改為商業(yè)化經(jīng)營企業(yè),采取有利于財(cái)務(wù)獨(dú)立的定價(jià)方式,縮小價(jià)格與成本之間的差距,減少財(cái) 政撥款(或提高財(cái)政撥款的透明度),使企業(yè)的工作效率與收益聯(lián)系起來,走市場調(diào)節(jié)的 道路,是提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量和效率的第一步。此外,要保證基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益兼得,除了引進(jìn)市場機(jī)制,還要制定合理的評(píng)估與監(jiān)督、管理制度,以合同、協(xié)議和法規(guī)的形式確定企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo),既避免政府的過度干預(yù),又達(dá)到保障城市居民基 本權(quán)益、促進(jìn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。分析造成一些基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營困境的原因,主要是經(jīng)營機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制的不合理、不配套。政府不得不在許多不同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及政治目標(biāo)之間尋求平衡的同時(shí),沒有把基礎(chǔ)設(shè)施的提供看作是對(duì)消費(fèi)者需求作出反應(yīng)的一個(gè)服務(wù)行業(yè)。同樣,出于對(duì)建立責(zé)任制和勞動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)制度的眾多限制和不完善,甚至流于形式,使激勵(lì)機(jī)制沒有真正形成。針對(duì)這些弊病,我國在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)企業(yè)中,可在堅(jiān)持公有制為主體的基礎(chǔ)上,走商業(yè)化經(jīng)營的道路,引入競爭機(jī)制和允許符合條件的私營經(jīng)濟(jì)參與經(jīng)營活動(dòng),以提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量。涉及到基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化經(jīng)營的具體步驟,應(yīng)當(dāng)根據(jù)中國自己的特殊國情,以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和各種基礎(chǔ)設(shè)施的不同經(jīng)營特點(diǎn)來設(shè)計(jì)有關(guān)的政策。

　　1)公司化,即真正將國有基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)或機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭芄痉ㄖ涞姆蓪?shí)體。公司具有獨(dú)立的地位,并與其他企業(yè)遵循相同的法律條款。這通常是商業(yè)化經(jīng)營的前提條件,可以使企業(yè)擺脫非商業(yè)方面的壓力和限制。公司化的另一個(gè)直接益處是建立商業(yè)性企業(yè)程序,明晰的成本會(huì)計(jì)可以反映出非收益性活動(dòng),揭示出效率低下的原因,使政府部門和國營企業(yè)的成本效益更具透明度。但組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變往往伴隨著意想不到的困難, 既要明確目標(biāo),又要分步實(shí)施。

　　2)對(duì)那些存在自然壟斷條件的專有服務(wù)的提供權(quán)進(jìn)行時(shí)限性競爭投標(biāo)。政府與國有企業(yè)的經(jīng)理人員或參與基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的民營企業(yè)簽訂明確的合同,增加其自主權(quán),建立責(zé)任制,同時(shí)規(guī)定體現(xiàn)政府意圖的業(yè)績目標(biāo),包括財(cái)務(wù)目標(biāo)和發(fā)展指標(biāo),如用戶覆蓋率等。通過協(xié)議和合同明確預(yù)期業(yè)績和所有有關(guān)人員的權(quán)、責(zé)、利,使之改進(jìn)經(jīng)營業(yè)務(wù)。政府仍然承擔(dān)一定的財(cái)政補(bǔ)貼和風(fēng)險(xiǎn),不過補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)是與經(jīng)營業(yè)績緊密相聯(lián)的,是對(duì)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的購買,而不是贈(zèng)送或"實(shí)報(bào)實(shí)銷"。這樣就可克服企業(yè)對(duì)政府財(cái)政的依賴, 使預(yù)算約束趨硬,也增加了企業(yè)自身的積極性。

　　3)應(yīng)當(dāng)確立保證收支平衡的定價(jià)目標(biāo),收取的費(fèi)用要滿足經(jīng)營和維修要求,從而為公用事業(yè)企業(yè)的財(cái)務(wù)獨(dú)立性創(chuàng)造條件。收入與服務(wù)的提供量直接掛鉤,可以提高基礎(chǔ)設(shè)施提供者的勞動(dòng)生產(chǎn)率,也可以使用戶受益。上海等城市實(shí)行的取消月票等一系列公交改革就是使各公交公司乃至車隊(duì)獨(dú)立核算成為可能,為進(jìn)一步提高公交運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量 創(chuàng)造了條件。

　　4)在基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)工作和需要標(biāo)準(zhǔn)化的專業(yè)性服務(wù)時(shí),還可以使用服務(wù)承包的方式。對(duì)服務(wù)提供單位確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行競爭性投標(biāo)評(píng)標(biāo),并按照議定標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用。政府專門維持一個(gè)永久性機(jī)構(gòu)不但費(fèi)用昂貴而且容易出現(xiàn)官僚作風(fēng)和吃大鍋飯的現(xiàn)象。例如,道路養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔、設(shè)備維修、計(jì)量和收費(fèi)等,就比較適合這種方式。但在這里應(yīng)當(dāng)特別注意確定合理的承包期限,開展服務(wù)質(zhì)量的督查,防止承包商出現(xiàn)只顧眼前利益的"短期行為"。基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化是今后經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的前提條件,探索適宜的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營機(jī)制和模式,是當(dāng)前深化經(jīng)濟(jì)改革和城市現(xiàn)代化速度加快的必然要求。在不斷探索與革新中,應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)國際上的成功經(jīng)驗(yàn),以便適應(yīng)新的形勢(shì)和要求,實(shí)現(xiàn)發(fā)展生產(chǎn)力、提高人民生活水平的目的?；A(chǔ)設(shè)施服務(wù)的商業(yè)化道路,將有助于改善基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量,減輕政府的巨大 財(cái)政負(fù)擔(dān)和因效率低下而帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的損失。

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