城鄉(xiāng)規(guī)劃師|國(guó)土空間規(guī)劃為什么重要?
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國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)M空出世，轉(zhuǎn)眼至今已過(guò)去三個(gè)月。
自《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“若干意見(jiàn)”)發(fā)布以來(lái)，國(guó)土空間規(guī)劃依然熱度不減。
這不僅是因?yàn)閲?guó)土空間規(guī)劃是新鮮事物，更是一項(xiàng)重大改革。當(dāng)然了，既是重大改革產(chǎn)物，勢(shì)必會(huì)對(duì)相關(guān)事務(wù)產(chǎn)生重大影響。
若干意見(jiàn)明確，國(guó)土空間規(guī)劃的功能定位，是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。
新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃，事關(guān)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
首先，國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，主要是為生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)，是生態(tài)文明建設(shè)的四梁八柱之一。
中共十八大提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局。這是生態(tài)文明建設(shè)首次被納入國(guó)家建設(shè)戰(zhàn)略布局中。
生態(tài)文明建設(shè)重要性不言而喻，筆者在此不再贅述。國(guó)土空間規(guī)劃之所以是生態(tài)文明建設(shè)的支柱性制度，是因?yàn)樗梢怨芸貒?guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)，避免地方開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)，侵占生態(tài)用地，破壞生態(tài)環(huán)境。
比如，一個(gè)生態(tài)資源豐富但是經(jīng)濟(jì)落后的縣，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，引進(jìn)一家玻璃企業(yè)的上百億玻璃制造項(xiàng)目，批準(zhǔn)企業(yè)開(kāi)發(fā)埋藏在國(guó)家森林公園內(nèi)的礦產(chǎn)，造成大面積生態(tài)破壞，大批林木被砍伐，河湖慘遭污染，魚(yú)鳥(niǎo)無(wú)處安身。這背后就是地方政府GDP主義壓倒生態(tài)環(huán)境保護(hù)，本應(yīng)加以嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)空間被經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)侵占。這種現(xiàn)象，在中央環(huán)保督察中多有發(fā)現(xiàn)。
如果在國(guó)土空間規(guī)劃中，劃定生態(tài)保護(hù)紅線底線，將國(guó)家森林公園圈進(jìn)紅線內(nèi)，作為地方發(fā)展產(chǎn)業(yè)不可逾越的紅線，在往后相關(guān)規(guī)劃審查及自然資源督察中，就可以杜絕此類現(xiàn)象。
其次，國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)定資源利用指標(biāo)和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，從而指導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)走向高質(zhì)量發(fā)展，而不是像過(guò)去那樣粗放發(fā)展，投入大量水土資源支撐發(fā)展。
高質(zhì)量發(fā)展，是中共十九大提出的關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新表述，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)進(jìn)入中高速階段，往后追求的不再是速度和規(guī)模，而是高效率、高質(zhì)量、高效益。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，其中一項(xiàng)要求就是，用最少的資源投入，獲得最多的發(fā)展成果。
比如，某市以前靠大規(guī)模開(kāi)發(fā)新區(qū)，建工業(yè)園，搞房地產(chǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但是發(fā)展至今，招商引資成效少，實(shí)體企業(yè)不多，房子大量空置。這意味著，該市為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，投入了大量土地資源，但是經(jīng)濟(jì)卻不見(jiàn)起色，嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，城市城鎮(zhèn)化變成土地城鎮(zhèn)化，當(dāng)?shù)厝讼硎懿坏降胤桨l(fā)展成果。這說(shuō)明該市的發(fā)展是低效率、低質(zhì)量、低效益的。
如果在國(guó)土空間規(guī)劃中，該市所在省份通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃，鎖定該市在規(guī)劃期內(nèi)的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，設(shè)定該市在規(guī)劃期內(nèi)可用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源利用指標(biāo)，就可以倒逼該市倍加珍惜、用好有限增量資源，盤(pán)活存量資源，提高資源利用效率，從而實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展。
最后，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，形成“多規(guī)合一”，是提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要改革。
若干意見(jiàn)發(fā)布之前，我國(guó)存在幾十種獲官方認(rèn)可的規(guī)劃，其中涉及到空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)、利用、修復(fù)的，就有主體功能區(qū)規(guī)劃體系，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，土地規(guī)劃體系，海洋功能區(qū)規(guī)劃體系，以及林業(yè)規(guī)劃，草原規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等等。此外還有交通、水利、能源等此類專項(xiàng)規(guī)劃。
上述各類空間性規(guī)劃之間，空間坐標(biāo)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)多不一致，但規(guī)劃對(duì)象卻都是固定且唯一的區(qū)域空間，加之規(guī)劃內(nèi)容重疊不少，這就造成矛盾沖突，協(xié)調(diào)困難。即使是同一類規(guī)劃體系，上下位規(guī)劃之間也產(chǎn)生協(xié)調(diào)矛盾。由此導(dǎo)致空間規(guī)劃管控效率低下。
上述問(wèn)題只是其中一個(gè)方面。關(guān)于空間規(guī)劃存在的問(wèn)題，若干意見(jiàn)總結(jié)說(shuō)，我國(guó)目前存在規(guī)劃類型過(guò)多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜、周期過(guò)長(zhǎng)，地方規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題。
這一系列問(wèn)題，作用到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面，就是與開(kāi)發(fā)建設(shè)有關(guān)的行政審批效率低，項(xiàng)目審批耗時(shí)長(zhǎng)、落地難。其中，尤以管控土地利用的土地利用規(guī)劃，和管控開(kāi)發(fā)建設(shè)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，兩大核心空間規(guī)劃之間的矛盾最為突出。
土地利用規(guī)劃主管土地利用特別是耕地保護(hù)，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管土地開(kāi)發(fā)特別是城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)。前者自上而下體現(xiàn)國(guó)家對(duì)地方發(fā)展的土地利用約束，側(cè)重于保護(hù)，后者則自下而上體現(xiàn)地方發(fā)展的土地開(kāi)發(fā)需求，側(cè)重于發(fā)展。這兩種規(guī)劃分屬于不同部門(mén)，規(guī)劃價(jià)值導(dǎo)向不一致，導(dǎo)致這兩個(gè)規(guī)劃常“打架”。
建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間性規(guī)劃，融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”后，規(guī)劃打架問(wèn)題才會(huì)就此終結(jié)。
同時(shí)，在“放管服”改革要求下，對(duì)于土地利用和項(xiàng)目審批，只有推行多規(guī)合一，才能實(shí)現(xiàn)多審合一、多證合一，降低行政成本，提高審批效率。
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