改革規(guī)劃許可、用地審批和國土空間規(guī)劃審查報(bào)批制度，城鄉(xiāng)規(guī)劃師要牢記

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為貫徹落實(shí)黨中央《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，自然資源部近期在國土空間規(guī)劃領(lǐng)域集中推進(jìn)兩項(xiàng)改革：一是改革規(guī)劃許可和用地審批，推進(jìn)“多審合一、多證合一”，這主要是面向企業(yè)和群眾;二是改革國土空間規(guī)劃審查報(bào)批制度，這主要是面向地方人民政府。在此，我向大家簡要作3點(diǎn)說明。

第一，改革規(guī)劃許可和用地審批，推進(jìn)“多審合一、多證合一”，切實(shí)優(yōu)化營商環(huán)境，增強(qiáng)人民群眾獲得感。規(guī)劃許可和用地審批與廣大企業(yè)和群眾利益直接相關(guān)。機(jī)構(gòu)改革前，由于規(guī)劃職責(zé)分屬不同的部門，行政相對(duì)人需要向兩個(gè)部門分別申請(qǐng)城鄉(xiāng)規(guī)劃許可和建設(shè)用地審批，其中很多內(nèi)容高度相近，客觀上存在同類事項(xiàng)多頭審批、重復(fù)審查、交叉審查、流程復(fù)雜等問題，增加了企業(yè)和群眾的負(fù)擔(dān)，影響了投資落地的效率。這次黨和國家機(jī)構(gòu)改革，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，為改革規(guī)劃許可和用地審批創(chuàng)造了條件。自然資源部黨組在廣泛征求意見、反復(fù)研究論證的基礎(chǔ)上，著眼于實(shí)現(xiàn)職能優(yōu)化協(xié)同高效、便民利企，著眼于解決規(guī)劃許可、用地審批中的“堵點(diǎn)”“痛點(diǎn)”，出臺(tái)了《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地 “多審合一、多證合一”改革的通知》，通過“3個(gè)合并”“1個(gè)簡化”，即，合并規(guī)劃選址和用地預(yù)審，合并建設(shè)用地規(guī)劃許可和用地批準(zhǔn)，多測(cè)整合、多驗(yàn)合一，簡化報(bào)件審批材料等，進(jìn)行了流程再造，完善了便民措施。改革后，審批事項(xiàng)將大幅度合并精簡，報(bào)件材料將大幅度減少，審批時(shí)間將大幅度壓縮，同時(shí)也減少了行政資源的浪費(fèi)，將有助于進(jìn)一步提高政府服務(wù)效能、優(yōu)化營商環(huán)境、降低行政相對(duì)人的制度性交易成本、方便投資落地。《通知》向社會(huì)公開征求意見時(shí)，社會(huì)公眾給予了積極評(píng)價(jià)并充滿期待，堅(jiān)定了我們推好這項(xiàng)改革的決心和信心。

第二，改革國土空間規(guī)劃審查報(bào)批制度，提高效能，促進(jìn)國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。機(jī)構(gòu)改革前，報(bào)國務(wù)院審批土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的城市都超過100個(gè)，同時(shí)審查中存在著事權(quán)不清、內(nèi)容過泛、技術(shù)爭論多等問題，導(dǎo)致審查時(shí)限過長，有的規(guī)劃甚至批準(zhǔn)之日就是到期之時(shí)，嚴(yán)重影響了規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。為解決上述問題，自然資源部對(duì)規(guī)劃審查報(bào)批制度進(jìn)行了改革，并下發(fā)了《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》。按照管什么就批什么的原則，一是報(bào)請(qǐng)國務(wù)院同意，減少報(bào)國務(wù)院審批城市數(shù)量，除直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市及國務(wù)院指定城市的規(guī)劃由國務(wù)院審批外，其他城市均由省級(jí)政府審批。二是壓減審批內(nèi)容，按照權(quán)責(zé)一致原則，國家層面主要負(fù)責(zé)對(duì)國家需要管控的內(nèi)容進(jìn)行審查：包括規(guī)劃的目標(biāo)定位;包括生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線的劃定與落實(shí)以及體現(xiàn)區(qū)域特色的自然歷史文化保護(hù)體系;包括建設(shè)用地規(guī)模、開發(fā)強(qiáng)度、用水總量和強(qiáng)度、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施以及公共空間等主要控制性指標(biāo);包括城市、區(qū)域間的空間格局及相鄰關(guān)系等;其他由地方負(fù)責(zé)審查。三是大幅縮短審批時(shí)間，將審查時(shí)間由過去3年甚至更長時(shí)間，壓縮到半年左右。以切實(shí)提高規(guī)劃的科學(xué)性、操作性和權(quán)威性，促進(jìn)國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第三，要?jiǎng)?wù)實(shí)協(xié)同推動(dòng)改革落地見效。這兩項(xiàng)改革是黨和國家機(jī)構(gòu)改革在自然資源領(lǐng)域的重要成果。目前，改革的任務(wù)、要求、實(shí)施路徑已經(jīng)明確，關(guān)鍵是抓好落實(shí)。我們將加強(qiáng)指導(dǎo)，搞好培訓(xùn)，督促各級(jí)自然資源主管部門細(xì)化責(zé)任，保證各項(xiàng)改革措施落地見效，達(dá)到便民利企、群眾滿意的實(shí)際效果。同時(shí)，鼓勵(lì)地方進(jìn)一步探索實(shí)踐，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并研究解決影響審批效率、不便民的問題，不斷改進(jìn)提高。在改革審批制度同時(shí)，堅(jiān)持放管結(jié)合、放管并重，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，健全監(jiān)管規(guī)則，創(chuàng)新監(jiān)管方式，動(dòng)用大數(shù)據(jù)、遙感影像、空間規(guī)劃“一張圖”等先進(jìn)技術(shù)手段，加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管，嚴(yán)肅查處懲治規(guī)劃實(shí)施中的違法違規(guī)行為。希望通過這些空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督制度方面的改革，讓人民群眾得到更多實(shí)惠。

這兩項(xiàng)改革，一個(gè)是規(guī)劃許可和用地審批，一個(gè)是國土空間規(guī)劃審查報(bào)批制度。改革有兩個(gè)大背景：第一個(gè)背景，《中共中央關(guān)于全面深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》;第二個(gè)背景，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》。這兩項(xiàng)改革都是在這個(gè)背景下進(jìn)行的。

大家知道，過去的規(guī)劃許可和用地審批分散在兩個(gè)部門，規(guī)劃許可在規(guī)劃部門，用地審批在原來的國土部門。規(guī)劃許可依據(jù)的是城鄉(xiāng)規(guī)劃，用地審批依據(jù)的是土地利用總體規(guī)劃。同時(shí)各自形成了一套審批體系，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下也發(fā)揮了重要作用。這次機(jī)構(gòu)改革，中央在國土空間規(guī)劃方面做了兩個(gè)決定，第一個(gè)決定是將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃融合為一個(gè)規(guī)劃，叫做“國土空間規(guī)劃”，實(shí)現(xiàn)了“多規(guī)合一”。

第二個(gè)決定是組建了自然資源部，統(tǒng)一行使國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的職責(zé)。在這個(gè)背景下，機(jī)構(gòu)和職能整合以后，我們也對(duì)原有的規(guī)劃許可和用地審批進(jìn)行了系統(tǒng)梳理。在梳理和調(diào)研中，以及跟企業(yè)接觸中發(fā)現(xiàn)，這兩項(xiàng)審批制度確確實(shí)實(shí)是高度相似的，包括審批的形式和審批的內(nèi)容。舉個(gè)例子，在項(xiàng)目立項(xiàng)之前有兩項(xiàng)前置審批，一是規(guī)劃的選址，二是用地的預(yù)審。規(guī)劃選址主要是解決項(xiàng)目能不能在這兒選址的問題，用地審批主要是解決能不能拿到這塊地的問題。大家仔細(xì)分析一下，這兩項(xiàng)都是所在項(xiàng)目能不能在這個(gè)空間落地的問題，實(shí)際上是一回事兒。但是，因?yàn)樵瓉硎菍儆诓煌捏w系，所以大家要在不同的部門之間進(jìn)行申請(qǐng)、審查和報(bào)批，產(chǎn)生了大量的重復(fù)和浪費(fèi)。所以，我們?cè)谶@個(gè)基礎(chǔ)上對(duì)兩項(xiàng)審批制度，即規(guī)劃許可和用地審批進(jìn)行系統(tǒng)梳理，凡是能夠合并成一塊的、高度相似的，我們都進(jìn)行了合并，這就形成了“3個(gè)合并”和“1個(gè)簡化”，目的是方便相對(duì)人減少行政資源的浪費(fèi)。

實(shí)際上規(guī)劃用地的“多審合一、多證合一”是我們對(duì)這項(xiàng)改革的一項(xiàng)簡述、簡稱，核心是把規(guī)劃許可和用地審批相關(guān)手續(xù)和文書能夠合并的進(jìn)行合并，能夠簡化的進(jìn)行簡化，以提高行政效率，降低行政相對(duì)人的成本，核心歸納為“3個(gè)合并”和“1個(gè)簡化”。

第一個(gè)合并是在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)階段，將原來由兩個(gè)部門發(fā)放、功能內(nèi)容相近的，并且都是為了項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案前置條件的用地預(yù)審意見、選址意見書合并為建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書。同時(shí)，還規(guī)定了對(duì)于使用已經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目不再辦理用地預(yù)審。

第二個(gè)合并是在用地報(bào)批以后，將原來由兩個(gè)部門發(fā)放，內(nèi)容高度一致的，均體現(xiàn)政府對(duì)行政相對(duì)人監(jiān)管關(guān)系的建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書合并，形成新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證。同時(shí)，也考慮行政相對(duì)人的需求，從方便行政相對(duì)人的角度，對(duì)于劃撥土地，實(shí)行建設(shè)用地規(guī)劃許可證和劃撥決定書同步辦理、同步核發(fā)。對(duì)于出讓土地，在簽訂出讓合同時(shí)，同步核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

第三個(gè)合并是多測(cè)整合、多驗(yàn)合一。在機(jī)構(gòu)改革前建設(shè)用地審批、城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、規(guī)劃核實(shí)、竣工驗(yàn)收和不動(dòng)產(chǎn)登記，這些環(huán)節(jié)都需要開展測(cè)繪，且不同環(huán)節(jié)測(cè)繪成果的要求和標(biāo)準(zhǔn)都不一致，測(cè)繪成果不能通用，相對(duì)人也需要向多個(gè)部門多次提交不同的測(cè)繪報(bào)告，這樣既增加了行政相對(duì)人支出成本，同時(shí)也大大降低了行政效率。因此，這次改革要求“多測(cè)合并、聯(lián)合測(cè)繪、成果共享”，特別強(qiáng)調(diào)原則上不得重復(fù)審核和要求建設(shè)單位或者個(gè)人多次提交對(duì)同一個(gè)標(biāo)的物的測(cè)繪成果，確有需要的，可以進(jìn)行核實(shí)更新和補(bǔ)充測(cè)繪。

另外，在機(jī)構(gòu)改革前，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收涉及規(guī)劃核實(shí)、土地核驗(yàn)、不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪等多個(gè)驗(yàn)收事項(xiàng)，這些都分設(shè)在不同部門，增加了辦理的難度。這次改革提出，在建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段，將上述核驗(yàn)事項(xiàng)合并為一個(gè)驗(yàn)收事項(xiàng)。我們?cè)谡{(diào)研浙江省的時(shí)候，浙江省介紹他們首先在杭州和義烏實(shí)現(xiàn)的多測(cè)整合，就是把土地核驗(yàn)、規(guī)劃核實(shí)、綠地核實(shí)、人防核實(shí)、消防核實(shí)、地下管線核實(shí)和房產(chǎn)測(cè)繪，這七項(xiàng)測(cè)繪事項(xiàng)合并為“綜合測(cè)繪”一個(gè)事項(xiàng)，房地產(chǎn)竣工測(cè)繪由原來的30-60個(gè)工作日大幅地壓縮到15個(gè)工作日，常規(guī)的工業(yè)項(xiàng)目由原來15-30個(gè)工作日壓縮到2個(gè)工作日。

第一，便民利民方面包括幾個(gè)方面：一是通過“多審合一、多證合一”以后，行政相對(duì)人或者辦手續(xù)的人不需要因?yàn)橥粋€(gè)事項(xiàng)在兩個(gè)部門間來回奔波。過去是規(guī)劃要去辦個(gè)手續(xù)，用地要去辦個(gè)手續(xù)，至少在兩個(gè)部門間來回奔波。據(jù)我了解，有的企業(yè)為了加快進(jìn)度實(shí)際上是兩套班子，一套班子在跑規(guī)劃，一套班子在跑土地，苦不堪言，大家也很有意見。實(shí)際上這兩項(xiàng)是高度相似的，所以這次把這個(gè)問題解決了，是減少人的投入和精力的一個(gè)重要手段。二是同一個(gè)事項(xiàng)只辦一個(gè)證件就可以了。過去規(guī)劃許可要辦一個(gè)證，用地審批要辦一個(gè)證，企業(yè)看似拿了好幾個(gè)證件，但這些證的效用是一致的。三是剛才提到的測(cè)繪方面，從立項(xiàng)到開工建設(shè)到進(jìn)行驗(yàn)收等等，整個(gè)基本建設(shè)投資的各個(gè)環(huán)節(jié)都需要測(cè)繪，我們也統(tǒng)計(jì)了一下，大概有將近15項(xiàng)需要測(cè)繪。過去主要的問題是測(cè)繪的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，同一個(gè)事項(xiàng)一個(gè)部門測(cè)繪了，或者是一個(gè)事項(xiàng)測(cè)繪了，但不能通用到下一個(gè)事項(xiàng)，所以要多次測(cè)繪，這樣不僅浪費(fèi)大家的很多精力，同時(shí)也增加了很多成本。驗(yàn)收方面，過去涉及到規(guī)劃和土地的驗(yàn)收有三個(gè)，第一個(gè)叫規(guī)劃核實(shí)，第二個(gè)叫土地核驗(yàn)，第三個(gè)叫不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪。這三個(gè)驗(yàn)收實(shí)際上也是高度相似和一致的，這次也把它們合并到了一塊。在調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)，很多地方為了規(guī)避責(zé)任，自設(shè)了很多要件和審查內(nèi)容，把報(bào)件增加，把流程做的復(fù)雜，這次也明確規(guī)定法定要件以外的要件和程序一律取消，這是一個(gè)硬性規(guī)定。從這方面來講，這次“多審合一、多證合一”，可以說解決了營商環(huán)境中的制度性交易成本過高，大家辦事很不方便，投入大量物力財(cái)力的問題，這是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的效果。

第二，在減少行政資源浪費(fèi)方面會(huì)起到很大的促進(jìn)作用。我國一直在推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)，其中一個(gè)很重要的內(nèi)容就是要使政府從具體的、繁瑣的、微觀的行政審批事務(wù)中解脫出來，更多的進(jìn)行法律政策和制度的研究，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)事務(wù)的監(jiān)管，從而打造一個(gè)好的營商環(huán)境。一個(gè)事項(xiàng)多個(gè)部門審批或者一個(gè)事項(xiàng)分成多個(gè)審批事項(xiàng)，本身就是對(duì)公共資源或者政府行政資源的巨大浪費(fèi)，大家都陷入具體日常的審批事務(wù)中，也很難有精力靜下心來研究一些在國土空間規(guī)劃、自然資源管理和整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)中的制度設(shè)計(jì)、政策體系、法規(guī)完備方面的研究。所以，通過這次改革，大家可以有更多的精力投入到政府真正應(yīng)該做的職能和事項(xiàng)中來。

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