2014安全工程師《管理知識》講義:第六章四節(jié)

　　特別推薦：注冊安全工程師歷年真題(2004-2013)匯總

　　第四節(jié) 事故應急管理體系

　　一、事故應急救援的基本任務及特點

　　(一)事故應急救援的基本任務

　　事故應急救援的總目標是通過有效的應急救援行動，盡可能地降低事故的后果，包括人員傷亡、財產(chǎn)損失和環(huán)境破壞等。事故應急救援的基本任務包括下述幾個方面：

　　1.立即組織營救受害人員，組織撤離或者采取其他措施保護危害區(qū)域內(nèi)的其他人員。搶救受害人員是應急救援的首要任務。在應急救援行動中，快速、有序、有效地實施現(xiàn)場急救與安全轉送傷員，是降低傷亡率、減少事故損失的關鍵。由于重大事故發(fā)生突然、擴散迅速、涉及范圍廣、危害大，應及時指導和組織群眾采取各種措施進行自身防護，必要時迅速撤離出危險區(qū)或可能受到危害的區(qū)域。在撤離過程中，應積極組織群眾開展自救和互救工作。

　　2.迅速控制事態(tài)，并對事故造成的危害進行檢測、監(jiān)測，測定事故的危害區(qū)域、危害性質及危害程度。及時控制住造成事故的危險源是應急救援工作的重要任務。只有及時地控制住危險源，防止事故的繼續(xù)擴展，才能及時有效地進行救援。特別對發(fā)生在城市或人口稠密地區(qū)的化學事故，應盡快組織工程搶險隊與事故單位技術人員一起及時控制事故繼續(xù)擴展。

　　3.消除危害后果，做好現(xiàn)場恢復。針對事故對人體、動植物、土壤、空氣等造成的現(xiàn)實危害和可能的危害，迅速采取封閉、隔離、洗消、監(jiān)測等措施，防止對人的繼續(xù)危害和對環(huán)境的污染。及時清理廢墟和恢復基本設施，將事故現(xiàn)場恢復至相對穩(wěn)定的狀態(tài)。

　　4.查清事故原因，評估危害程度。事故發(fā)生后應及時調(diào)查事故的發(fā)生原因和事故性質，評估出事故的危害范圍和危險程度，查明人員傷亡情況，做好事故原因調(diào)查，并總結救援工作中的經(jīng)驗和教訓。

　　(二)事故應急救援的特點

　　事故應急救援具有不確定性、突發(fā)性、復雜性和后果、影響易猝變、激化、放大的特點。

　　1.不確定性和突發(fā)性

　　不確定性和突發(fā)性是各類公共安全事故、災害與事件的共同特征，大部分事故都是突然爆發(fā)，爆發(fā)前基本沒有明顯征兆，而且一旦發(fā)生，發(fā)展蔓延迅速，甚至失控。因此，要求應急行動必須在極短的時間內(nèi)在事故的第一現(xiàn)場作出有效反應，在事故產(chǎn)生重大災難后果之前采取各種有效的防護、救助、疏散和控制事態(tài)等措施。

　　為保證迅速對事故作出有效的初始響應，并及時控制住事態(tài)，應急救援工作應堅持屬地化為主的原則，強調(diào)地方的應急準備工作，包括建立全天候的晝夜值班制度，確保報警、指揮通信系統(tǒng)始終保持完好狀態(tài)，明確各部門的職責，確保各種應急救援的裝備、技術器材、有關物資隨時處于完好可用狀態(tài)，制定科學有效的突發(fā)事件應急預案等措施。

　　2.應急活動的復雜性

　　應急活動的復雜性主要表現(xiàn)在：事故、災害或事件影響因素與演變規(guī)律的不確定性和不可預見的多變性;眾多來自不同部門參與應急救援活動的單位，在信息溝通、行動協(xié)調(diào)與指揮、授權與職責、通信等方面的有效組織和管理，以及應急響應過程中公眾的反應、恐慌心理、公眾過急等突發(fā)行為的復雜性等。這些復雜因素的影響，給現(xiàn)場應急救援工作帶來嚴峻的挑戰(zhàn)，應對應急救援工作中各種復雜的情況作出足夠的估計，制定隨時應對各柙復雜變化的相應方案。

　　應急活動的復雜性另一個重要特點是現(xiàn)場處置措施的復雜性。重大事故的處置措施往往涉及較強的專業(yè)技術支持，包括易燃、有毒危險物質、復雜危險工藝以及礦山井下事故處置等，對每一行動方案、監(jiān)測以及應急人員防護等都需要在專業(yè)人員的支持下進行決策。因此，針對生產(chǎn)安全事故應急救援的專業(yè)化要求，必須高度重視建立和完善重大事故的專業(yè)應急救援力量、專業(yè)檢測力量和專業(yè)應急技術與信息支持等的建設。

　　3.后果、影響易猝變、激化和放大

　　公共安全事故、災害與事件雖然是小概率事件，但后果一般比較嚴重，能造成廣泛的公眾影響，應急處理稍有不慎，就可能改變事故、災害與事件的性質，使平穩(wěn)、有序、和平狀態(tài)向動態(tài)、混亂和沖突方面發(fā)展，引起事故、災害與事件波及范圍擴展，卷人人群數(shù)量增加和人員傷亡與財產(chǎn)損失后果加大，猝變、激化與放大造成的失控狀態(tài)，不但迫使應急呼應升級，甚至可導致社會性危機出現(xiàn)，使公眾立即陷入巨大的動蕩與恐慌之中。因此，重大事故(件)的處置必須堅決果斷，而且越早越好，防止事態(tài)擴大。

　　因此，為盡可能降低重大事故的后果及影響，減少重大事故所導致的損失，要求應急救援行動必須做到迅速、準確和有效。所謂迅速，就是要求建立快速的應急響應機制，能迅速準確地傳遞事故信息，迅速地調(diào)集所需的大規(guī)模應急力量和設備、物資等資源，迅速地建立起統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)系統(tǒng)，開展救援活動。所謂準確，要求有相應的應急決策機制，能基于事故的規(guī)模、性質、特點、現(xiàn)場環(huán)境等信息，正確地預測事故的發(fā)展趨勢，準確地對救援行動和戰(zhàn)術進行決策。所謂有效，主要指應急救援行動的有效性，很大程度上它取決于應急準備的充分性與否，包括應急隊伍的建設與訓練、應急設備(施)、物資的配備與維護、預案的制定與落實以及有效的外部增援機制等。

　　二、事故應急管理相關法律法規(guī)要求

　　近年來，我國政府相繼頒布的一系列法律法規(guī)和文件，如《安全生產(chǎn)法》、《危險化學品安全管理條例》、《關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》、《特種設備安全監(jiān)察條例》、《突發(fā)事件應對法》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》、《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》、《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應急預案評審指南(試行)》、《突發(fā)事件應急演練指南》和《國務院關于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》等，對危險化學品、特大安全事故、重大危險源等應急救援工作提出了相應的規(guī)定和要求。

　　《安全生產(chǎn)法》第十七條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人具有組織制定并實施本單位的生產(chǎn)安全事故應急救援預案的職責。第三十三條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位對重大危險源應當制定應急救援預案，并告知從業(yè)人員和相關人員在緊急情況下應當采取的應急措施?！钡诹藯l規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應當組織有關部門制定本行政區(qū)域內(nèi)特大生產(chǎn)安全事故應急救援預案，建立應急救援體系?！?/P>

　　《危險化學品安全管理條例》第四十九條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府負責危險化學品安全監(jiān)督管理綜合工作的部門會同同級有關部門制定危險化學品事故應急救援預案，報本級人民政府批準后實施?！钡谖迨畻l規(guī)定：“危險化學品單位應當制定本單位事故應急救援預案，配備應急救援人員和必要的應急救援器材和設備，并定期組織演練。危險化學品事故應急救援預案應當報設區(qū)的市級人民政府負責化學品安全監(jiān)督管理綜合工作的部門備案。”

　　《危險化學品安全管理條例》第六十九條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應當會同工業(yè)和信息化、環(huán)境保護、公安、衛(wèi)生、交通運輸、鐵路、質量監(jiān)督檢驗檢疫等部門，根據(jù)本地區(qū)實際情況，制定危險化學品事故應急預案，報本級人民政府批準?！钡谄呤畻l規(guī)定：“危險化學品單位應當制定本單位危險化學品事故應急預案，配備應急救援人員和必要的應急救援器材、設備，并定期組織應急救援演練。危險化學品單位應當將其危險化學品事故應急預案報所在地設區(qū)的市級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門備案?！?/P>

　　國務院《特種設備安全監(jiān)察條例》第六十五條規(guī)定：“特種設備安全監(jiān)督管理部門應當制定特種設備應急預案。特種設備使用單位應當制定事故應急專項預案，并定期進行事故應急演練。”

　　國務院《關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》第七條規(guī)定：“市(地、州)、縣(市、區(qū))人民政府必須制定本地區(qū)特大安全事故應急處理預案?！?/P>

　　國務院《特種設備安全監(jiān)察條例》第三十一條規(guī)定：“特種設備使用單位應當制定特種設備的事故應急措施和救援預案。”

　　國務院《使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護條例》規(guī)定：“從事使用高毒物品作業(yè)的用人單位，應當配備應急救援人員和必要的應急救援器材、設備，制定事故應急救援預案，并根據(jù)實際情況變化對應急預案適時進行修訂，定期組織演練。事故應急救援預案和演練記錄應當報當?shù)匦l(wèi)生行政部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和公安部門備案?！?/P>

　　《職業(yè)病防治法》規(guī)定：“用人單位應當建立、健全職業(yè)危害事故應急救援預案?！薄断婪ā芬?guī)定：“消防安全重點單位應當制定滅火和應急疏散預案，定期組織消防演練?！?/P>

　　2006年1月8日，國務院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，明確了各類突發(fā)公共事件分級分類和預案框架體系，規(guī)定了國務院應對特別重大突發(fā)公共事件的組織體系、工作機制等內(nèi)容，是指導預防和處置各類突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件。

　　《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》發(fā)布后，國務院又相繼發(fā)布了《國家安全生產(chǎn)事故災難應急預案》、～《國家處置鐵路行車事故應急預案》、《國家處置民用航空器飛行事故應急預案》、《國家海上搜救應急預案》、《國家處置城市地鐵事故災難應急預案》、《國家處置電網(wǎng)大面積停電事件應急預案》、《國家核應急預案》、《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》和《國家通信保障應急預案》共9個事故災難類突發(fā)公共事件專項應急預案。其中，《國家安全生產(chǎn)事故災難應急預案》適用于特別重大安全生產(chǎn)事故災難、超出省級人民政府處置能力或者跨省級行政區(qū)、跨多個領域(行業(yè)和部門)的安全生產(chǎn)事故災難以及需要國務院安全生產(chǎn)委員會處置的安全生產(chǎn)事故災難等。

　　2006年，國家安全監(jiān)管總局在《國家安全生產(chǎn)事故災難應急預案》的基礎上，分別制定并經(jīng)國務院審查同意印發(fā)了《礦山事故災難應急預案》、《危險化學品事故災難應急預案》、《陸上石油天然氣儲運事故災難應急預案》、《陸上石油天然氣開采事故災難應急預案》、《海洋石油天然氣作業(yè)事故災難應急預案》，并審查同意印發(fā)了《冶金事故災難應急預案》。這6項部門預案的編制印發(fā)，進一步完善了國家安全生產(chǎn)事故災難應急預案體系。

　　2007年8月30日全國人大通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，并以主席令(第六十九號)的形式頒布，自2007年11月1日起施行。該法明確規(guī)定了突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等活動中，政府、單位及個人的權力與義務。

　　2009年，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局發(fā)布的《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》(國家安全監(jiān)管總局令第17號)和《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應急預案評審指南(試行)》為生產(chǎn)安全事故應急預案管理工作提供了依據(jù)。

　　2010年國務院下發(fā)了《國務院關于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》(國發(fā)[2010]23號)。通知提出建設更加高效的應急救援體系，主要包括加快國家安全生產(chǎn)應急救援基地建設，建立完善企業(yè)安全生產(chǎn)預警機制，完善企業(yè)應急預案等內(nèi)容。關于應急預案，通知強調(diào)企業(yè)應急預案要與當?shù)卣畱鳖A案保持銜接，并定期進行演練。

　　三、事故應急管理理論框架

　　傳統(tǒng)的突發(fā)事件應急管理注重發(fā)生后的即時響應、指揮和控制，具有較大的被動性和局限性。從20世紀70年代后期起，更加全面更具綜合性的現(xiàn)代應急管理理論逐步形成，并在許多國家的實踐中取得了重大成功。無論在理論上還是實踐上，現(xiàn)代應急管理主張對突發(fā)事件實施綜合性應急管理。

　　突發(fā)事件應急管理應強調(diào)全過程的管理。突發(fā)事件應急管理工作涵蓋了突發(fā)事件發(fā)生前、中、后的各個階段，包括為應對突發(fā)事件而采取的預先防范措施、事發(fā)時采取的應對行動、事發(fā)后采取的各種善后措施及減少損害的行為，包括預防、準備、響應和恢復等各個階段，并充分體現(xiàn)“預防為主、常備不懈”的應急理念。

　　應急管理是一個動態(tài)的過程，包括預防、準備、響應和恢復4個階段。盡管在實際情況中這些階段往往是交叉的，但每一階段都有其明確的目標，而且每一階段又是構筑在前一階段的基礎之上，因而預防、準備、響應和恢復的相互關聯(lián)，構成了重大事故應急管理的循環(huán)過程。

　　(一)預防

　　在應急管理中預防有兩層含義，一是事故的預防工作，即通過安全管理和安全技術等手段，盡可能地防止事故的發(fā)生，實現(xiàn)本質安全;二是在假定事故必然發(fā)生的前提下，通過預先采取的預防措施，達到降低或減緩事故的影響或后果的嚴重程度，如加大建筑物的安全距離、工廠選址的安全規(guī)劃、減少危險物品的存量、設置防護墻以及開展公眾教育等。從長遠看，低成本、高效率的預防措施是減少事故損失的關鍵。

　　(二)準備

　　應急準備是應急管理工作中的一個關鍵環(huán)節(jié)。應急準備是指為有效應對突發(fā)事件而事先采取的各種措施的總稱，包括意識、組織、機制、預案、隊伍、資源、培訓演練等各種準備。在《突發(fā)事件應對法》中專設了“預防與應急準備”一章，其中包含了應急預案體系、風險評估與防范、救援隊伍、應急物資儲備、應急通信保障、培訓、演練、捐贈、保險、科技等內(nèi)容。

　　應急準備工作涵蓋了應急管理工作的全過程。應急準備并不僅僅針對應急響應，它為預防、監(jiān)測預警、應急響應和恢復等各項應急管理工作提供支撐，貫穿應急管理工作的整個過程。從應急管理的階段看，應急準備工作體現(xiàn)在預防工作所需的意識準備和組織準備，監(jiān)測預警工作所需的物資準備，響應工作所需的人員準備，恢復工作中所需的資金準備等各階段的準備工作;從應急準備的內(nèi)容看，其組織、機制、資源等方面的準備貫穿整個應急管理過程。

　　(三)響應

　　應急響應是指在突發(fā)事件發(fā)生以后所進行的各種緊急處置和救援工作。及時響應是應急管理的又一項主要原則。

　　《突發(fā)事件應對法》中規(guī)定了突發(fā)事件發(fā)生以后的應急響應工作要求，第四十八條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應當針對其性質、特點和危害程度，立即組織有關部門，調(diào)動應急救援隊伍和社會力量，依照本章的規(guī)定和有關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應急處置措施?！?/P>

　　《突發(fā)事件應對法》第四十九條進一步規(guī)定了事故災難應對處置的具體要求，內(nèi)容如下：“第四十九條自然災害、事故災難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領導職責的人民政府可以采取下列一項或者多項應急處置措施：

　　(一)組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助措施;

　　(二)迅速控制危險源，標明危險區(qū)域，封鎖危險場所，劃定警戒區(qū)，實行交通管制以及其他控制措施;

　　(三)立即搶修被損壞的交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施，向受到危害的人員提供避難場所和生活必需品，實施醫(yī)療救護和衛(wèi)生防疫以及其他保障措施;

　　(四)禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產(chǎn)經(jīng)營活動以及采取其他保護措施;

　　(五)啟用本級人民政府設置的財政預備費和儲備的應急救援物資，必要時調(diào)用其他急需物資、設備、設施、工具;

　　(六)組織公民參加應急救援和處置工作，要求具有特定專長的人員提供服務;

　　(七)保障食品、飲用水、燃料等基本生活必需品的供應;

　　(八)依法從嚴懲處囤積居奇、哄抬物價、制假售假等擾亂市場秩序的行為，穩(wěn)定市場價格，維護市場秩序;

　　(九)依法從嚴懲處哄搶財物、干擾破壞應急處置工作等擾亂社會秩序的行為，維護社會治安;

　　(十)采取防止發(fā)生次生、衍生事件的必要措施。”

　　應急響應是應對突發(fā)事件的關鍵階段、實戰(zhàn)階段，考驗著政府和企業(yè)的應急處置能力，尤其需要解決好以下幾個問題：一是要提高快速反應能力。響應速度越快，意味著越能減少損失。由于突發(fā)事件發(fā)生突然、擴散迅速，只有及時響應，控制住危險狀況，防止突發(fā)事件的繼續(xù)擴展，才能有效地減輕造成的各種損失。經(jīng)驗表明，建立統(tǒng)一的指揮中心或系統(tǒng)將有助于提高快速反應能力。二是加強協(xié)調(diào)組織能力。應對突發(fā)事件，特別是重大、特別重大突發(fā)事件，需要具有較強的組織動員能力和協(xié)調(diào)能力，使各方面的力量都參與進來，相互協(xié)作，共同應對。三是要為一線應急救援人員配備必要的防護裝備，以提高危險狀態(tài)下的應急處置能力，并保護好一線應急救援人員。

　　(四)恢復

　　恢復是指突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后所采取的處置工作。恢復工作包括短期恢復和長期恢復。

　　從時間上看，短期恢復并非在應急響應完全結束之后才開始，恢復可能是伴隨著響應活動隨即展開的。很多情況下，應急響應活動開始后，短期恢復活動就立即開始了，比如。一項復雜的人員營救活動中，受困人員陸續(xù)獲救，從第一個受困人員獲救之時起，其飲食、住宿、醫(yī)療救助等基本安全和衛(wèi)生需求應當立即予以恢復，此時短期恢復工作就已經(jīng)開始了，而不是等到所有受困人員全部獲救之后才開始恢復工作。從以上角度看，短期恢復也可以理解為應急響應行動的延伸。

　　短期恢復工作包括向受災人員提供食品、避難所、安全保障和醫(yī)療衛(wèi)生等基本服務。在短期恢復工作中，應注意避免出現(xiàn)新的突發(fā)事件。《突發(fā)事件應對法》第五十八條規(guī)定：“突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后，履行統(tǒng)一領導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應當停止執(zhí)行依照本法規(guī)定采取的應急處置措施，同時采取或者繼續(xù)實施必要措施，防止發(fā)生自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件的次生、衍生事件或者重新引發(fā)社會安全事件。”

　　長期恢復的重點是經(jīng)濟、社會、環(huán)境和生活的恢復，包括重建被毀的設施和房屋，重新規(guī)劃和建設受影響區(qū)域等。在長期恢復工作中，應汲取突發(fā)事件應急工作的經(jīng)驗教訓，開展進一步的突發(fā)事件預防工作和減災行動。

　　恢復階段應注意：一是要強化有關部門，如市政、民政、醫(yī)療、保險、財政等部門的介入，盡快做好災后恢復重建;二是要進行客觀的事故調(diào)查，分析總結應急處置與應急管理的經(jīng)驗教訓，這不僅可以為今后應對類似事件奠定新的基礎，而且也有助于促進制度和管理革新。

　　四、事故應急管理體系構建

　　(一)事故應急救援體系的基本構成

　　由于各種事故災難種類繁多，情況復雜，突發(fā)性強，覆蓋面大，應急活動又涉及到從高層管理到基層人員各個層次，從公安、醫(yī)療到環(huán)保、交通等不同領域，這都給日常應急管理和事故應急救援指揮帶來了許多困難。解決這些問題的唯一途徑是建立起科學、完善的應急管理體系和實施規(guī)范有序的運作程序。

　　根據(jù)有關應急管理體系基本框架結構理論，并針對我國目前安全生產(chǎn)應急管理方面存在的主要問題，通過各級政府、企業(yè)和全社會的共同努力，努力建設一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮、結構完整、功能齊全、反應靈敏、運轉高效、資源共享、保障有力、符合國情的安全生產(chǎn)應急管理體系，以有效應對各類安全生產(chǎn)事故災難，并為應對其他突發(fā)事件的應對提供有力的支持。按照《全國安全生產(chǎn)應急救援體系總體規(guī)劃方案》的要求，全國安全生產(chǎn)應急管理體系主要由組織體系、運行機制、支持保障系統(tǒng)以及法律法規(guī)體系等部分構成。應急救援體系的構成如圖6-6所示。

　　1.組織體系

　　組織體系是安全生產(chǎn)應急管理體系的基礎，主要包括應急管理的領導決策層、管理與協(xié)調(diào)指揮系統(tǒng)以及應急救援隊伍。應急救援體系組織體制建設中的管理機構是指維持應急日常管理的負責部門;功能部門包括與應急活動有關的各類組織機構，如消防、醫(yī)療機構等;應急指揮是在應急預案啟動后，負責應急救援活動場外與場內(nèi)指揮系統(tǒng);而救援隊伍則由專業(yè)和志愿人員組成。

　　2.運行機制

　　運行機制是全國安全生產(chǎn)應急管理體系的重要保障，目標是實現(xiàn)統(tǒng)一領導、分級管理，條塊結合、以塊為主，分級響應、統(tǒng)一指揮，資源共享、協(xié)同作戰(zhàn)，一專多能、專兼結合，防救結合、平戰(zhàn)結合，以及動員公眾參與，以切實加強安全生產(chǎn)應急管理體系內(nèi)部的應急管理，明確和規(guī)范響應程序，保證應急救援體系運轉高效、應急反應靈敏、取得良好的搶救效果。

　　應急救援活動一般劃分為應急準備、初級反應、擴大應急和應急恢復4個階段，應急機制與這4個階段的應急活動密切相關。應急運行機制主要由統(tǒng)一指揮、分級響應、屬地為主和公眾動員這4個基本機制組成。

　　統(tǒng)一指揮是應急活動的基本原則之一。應急指揮一般可分為集中指揮與現(xiàn)場指揮，或場外指揮與場內(nèi)指揮等。無論采用哪一種指揮系統(tǒng)，都必須實行統(tǒng)一指揮的模式，無論應急救援活動涉及單位的行政級別高低還是隸屬關系不同，但都必須在應急指揮部的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下行動，有令則行，有禁則止，統(tǒng)一號令，步調(diào)一致。

　　分級響應是指在初級響應到擴大應急的過程中實行的分級響應的機制。擴大或提高應急級別的主要依據(jù)是事故災難的危害程度，影響范圍和控制事態(tài)能力。影響范圍和控制事態(tài)能力是“升級”的最基本條件。擴大應急救援主要是提高指揮級別、擴大應急范圍等。

　　屬地為主強調(diào)“第一反應”的思想和以現(xiàn)場應急、現(xiàn)場指揮為主的原則。公眾動員機制是應急機制的基礎，也是整個應急體系的基礎。

　　3.法律法規(guī)體系

　　法律法規(guī)體系是應急體系的法制基礎和保障，也是開展各項應急活動的依據(jù)，與應急有關的法律法規(guī)主要包括由立法機關通過的法律、政府和有關部門頒布的規(guī)章、規(guī)定以及與應急救援活動直接有關的標準或管理辦法等。

　　4.支持保障系統(tǒng)

　　支持保障系統(tǒng)是安全生產(chǎn)應急管理體系的有機組成部分，是體系運轉的物質條件和手段，主要包括通信信息系統(tǒng)、培訓演練系統(tǒng)、技術支持系統(tǒng)、物資與裝備保障系統(tǒng)等。

　　構筑集中管理的信息通信平臺是應急體系重要的基礎建設。應急信息通信系統(tǒng)要保證所有預警、報警、警報、報告、指揮等活動的信息交流快速、順暢、準確，以及信息資源共享;物資與裝備不但要保證有足夠的資源，而且還要實現(xiàn)快速、及時供應到位;人力資源保障包括專業(yè)隊伍的加強、志愿人員以及其他有關人員的培訓教育;應急財務保障應建立專項應急科目，如應急基金等，以保障應急管理運行和應急反應中各項活動的開支。

　　同時，應急管理體系還包括與其建設相關的資金、政策支持等，以保障應急管理體系建設和體系正常運行。

　　(二)事故應急管理體系建設原則

　　為實現(xiàn)政府的有序運作，保障經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，借鑒近年來國際上應急管理的成功經(jīng)驗，吸取“非典”等突發(fā)事件的教訓，安全生產(chǎn)應急管理體系定位于國家總體應急救援體系的主要組成部分，與公共衛(wèi)生應急救援體系、社會安全應急救援體系、自然災害應急救援體系并列共同組成國務院直接領導下的應急救援體系。

　　《全國安全生產(chǎn)應急救援體系總體規(guī)劃方案》(安監(jiān)管辦字[2004]163號)明確了安全生產(chǎn)應急管理體系建設的指導思想，即：以“三個代表” 重要思想和黨的十六大精神為指導，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，從我國國情和安全生產(chǎn)的現(xiàn)實需要出發(fā)，統(tǒng)籌考慮我國中長期經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，充分吸收借鑒國內(nèi)外成熟的經(jīng)驗，硬件與軟件并重，根據(jù)輕重緩急，有計劃、有重點地加強應急救援體制、機制、法制、隊伍和裝備建設，按照《國務院關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》的要求，逐步建立健全全國安全生產(chǎn)應急管理體系，增強安全生產(chǎn)事故災難應急管理能力，最大限度地減少國家和人民生命財產(chǎn)的損失。

　　安全生產(chǎn)應急管理體系建設應遵循以下建設原則：

　　1.統(tǒng)一領導，分級管理。國務院安委會統(tǒng)一領導全國安全生產(chǎn)應急管理和事故災難應急救援協(xié)調(diào)指揮工作，地方各級人民政府統(tǒng)一領導本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)應急管理和事故災難應急救援協(xié)調(diào)指揮。國務院安委會辦公室、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局管理的國家安全生產(chǎn)應急管理指揮中心，負責全國安全生產(chǎn)應急管理工作和事故災難應急救援協(xié)調(diào)指揮的具體工作，國務院有關部門所屬各級應急救援指揮機構、地方各級安全生產(chǎn)應急管理指揮機構分別負責職責范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)應急管理工作和事故災難應急救援協(xié)調(diào)指揮的具體工作。

　　2.條塊結合，屬地為主。有關行業(yè)和部門應當與地方政府密切配合，按照屬地為主的原則，進行應急救援體系建設。各級地方人民政府對本地安全生產(chǎn)事故災難的應急救援負責，要結合實際情況建立完善安全生產(chǎn)事故災難應急救援體系，滿足應急救援工作需要。國家依托行業(yè)、地方和企業(yè)骨干救援力量在一些危險性大的特殊行業(yè)、領域建立專業(yè)應急救援體系，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，有效應對特別重大事故的應急救援。

　　3.統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局。根據(jù)產(chǎn)業(yè)分布、危險源分布、事故災難類型和有關交通地理條件，對應急指揮機構、救援隊伍以及應急救援的培訓演練、物資儲備等保障系統(tǒng)的布局、規(guī)模和功能等進行統(tǒng)籌規(guī)劃。有關企業(yè)按規(guī)定標準建立企業(yè)應急救援隊伍，省(自治區(qū)、直轄市)根據(jù)需要建立骨干專業(yè)救援隊伍，國家在一些危險性大、事故發(fā)生頻度高的地區(qū)或領域建立國家級區(qū)域救援基地，形成覆蓋事故多發(fā)地區(qū)、事故多發(fā)領域分層次的安全生產(chǎn)應急管理隊伍體系，適應經(jīng)濟社會發(fā)展對事故災難應急救援的基本要求。

　　4.依托現(xiàn)有，資源共享。以企業(yè)、社會和各級政府現(xiàn)有的應急資源為基礎，對各專業(yè)應急救援隊伍、培訓演練、裝備和物資儲備等系統(tǒng)進行補充完善，建立有效機制實現(xiàn)資源共享、避免資源浪費和重復建設。國家級區(qū)域救援基地、骨干專業(yè)救援隊伍原則上依托大中型企業(yè)的救援隊伍建立，根據(jù)所承擔的職責分別由國家和地方政府加以補充和完善。

　　5.一專多能，平戰(zhàn)結合。盡可能在現(xiàn)有的專業(yè)救援隊伍的基礎上加強裝備和多種訓練，各種應急救援隊伍的建設要實現(xiàn)一專多能;發(fā)揮經(jīng)過專門培訓的兼職應急救援隊伍的作用，鼓勵各種社會力量參與到應急救援活動中來。各種應急救援隊伍平時要做好應對事故災難的思想準備、物資準備、經(jīng)費準備和工作準備，不斷地加強培訓演練，緊急情況下能夠及時有效地施救，真正做到平戰(zhàn)結合。

　　6.功能實用，技術先進。應急救援體系建設以能夠實現(xiàn)及時、快速、高效地開展應急救援為出發(fā)點和落腳點，根據(jù)應急救援工作的現(xiàn)實和發(fā)展的需要設定應急救援信息網(wǎng)絡系統(tǒng)的功能，采用國內(nèi)外成熟的、先進的應急救援技術和特種裝備，保證安全生產(chǎn)應急管理體系的先進性和適用性。

　　7.整體設計，分步實施。根據(jù)規(guī)劃和布局對各地、各部門應急救援體系的應急機構、區(qū)域應急救援基地和骨干專業(yè)救援隊伍、主要保障系統(tǒng)進行總體設計，并根據(jù)輕重緩急分期建設。具體建設項目，要嚴格按照國家有關要求進行，注重實效。

　　(三)事故應急響應機制

　　重大事故應急應根據(jù)事故的性質、嚴重程度、事態(tài)發(fā)展趨勢和控制能力實行分級響應機制，對不同的響應級別，相應地明確事故的通報范圍、應急中心的啟動程度、應急力量的出動和設備、物資的調(diào)集規(guī)模、疏散的范圍、應急總指揮的職位等。典型的響應級別通常可分為3級。

　　1.一級緊急情況

　　必須利用所有有關部門及一切資源的緊急情況，或者需要各個部門同外部機構聯(lián)合處理的各種緊急情況，通常要宣布進入緊急狀態(tài)。在該級別中，作出主要決定的職責通常是緊急事務管理部門?，F(xiàn)場指揮部可在現(xiàn)場作出保護生命和財產(chǎn)以及控制事態(tài)所必需的各種決定。解決整個緊急事件的決定，應該由緊急事務管理部門負責。

　　2.二級緊急情況

　　需要兩個或更多個部門響應的緊急情況。該事故的救援需要有關部門的協(xié)作，并且提供人員、設備或其他資源。該級響應需要成立現(xiàn)場指揮部來統(tǒng)一指揮現(xiàn)場的應急救援行動。

　　3.三級緊急情況

　　能被一個部門正?？衫玫馁Y源處理的緊急情況。正?？衫玫馁Y源指在該部門權力范圍內(nèi)通常可以利用的應急資源，包括人力和物力等。必要時，該部門可以建立一個現(xiàn)場指揮部，所需的后勤支持、人員或其他資源增援由本部門負責解決。

　　(四)事故應急救援響應程序

　　事故應急救援的響應程序按過程可分為接警、響應級別確定、應急啟動、救援行動、應急恢復和應急結束等幾個過程。

　　1.接警與響應級別確定

　　接到事故報警后，按照工作程序，對警情做出判斷，初步確定相應的響應級別。如果事故不足以啟動應急救援體系的最低響應級別，響應關閉。

　　2.應急啟動

　　應急響應級別確定后，按所確定的響應級別啟動應急程序，如通知應急中心有關人員到位、開通信息與通信網(wǎng)絡、通知調(diào)配救援所需的應急資源(包括應急隊伍和物資、裝備等)、成立現(xiàn)場指揮部等。

　　3.救援行動

　　有關應急隊伍進入事故現(xiàn)場后，迅速開展事故偵測、警戒、疏散、人員救助、工程搶險等有關應急救援工作，老師組為救援決策提供建議和技術支持。當事態(tài)超出響應級別無法得到有效控制時，向應急中心請求實施更高級別的應急響應。

　　4.應急恢復

　　該階段主要包括現(xiàn)場清理、人員清點和撤離、警戒解除、善后處理和事故調(diào)查等。

　　5.應急結束

　　執(zhí)行應急關閉程序，由事故總指揮宣布應急結束

　　(五)現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的組織結構

　　重大事故的現(xiàn)場情況往往十分復雜，且匯集了各方面的應急力量與大量的資源，應急救援行動的組織、指揮和管理成為重大事故應急工作所面I臨的一個嚴峻挑戰(zhàn)。應急過程中存在的主要問題有：①太多的人員向事故指揮官匯報;②應急響應的組織結構各異，機構間缺乏協(xié)調(diào)機制，且術語不同;③缺乏可靠的事故相關信息和決策機制，應急救援的整體目標不清或不明;④通信不兼容或不暢;⑤授權不清或機構對自身現(xiàn)場的任務、目標不清。

　　對事故勢態(tài)的管理方式?jīng)Q定了整個應急行動的效率。為保證現(xiàn)場應急救援工作的有效實施，必須對事故現(xiàn)場的所有應急救援工作實施統(tǒng)一的指揮和管理，即建立事故指揮系統(tǒng)(ICS)，形成清晰的指揮鏈，以便及時地獲取事故信息、分析和評估勢態(tài)，確定救援的優(yōu)先目標，決定如何實施快速、有效的救援行動和保護生命的安全措施，指揮和協(xié)調(diào)各方應急力量的行動，高效地利用可獲取的資源，確保應急決策的正確性和應急行動的整體性和有效性。

　　現(xiàn)場應急指揮系統(tǒng)的結構應當在緊急事件發(fā)生前就已建立，預先對指揮結構達成一致意見，將有助于保證應急各方明確各自的職責，并在應急救援過程中更好地履行職責?，F(xiàn)場指揮系統(tǒng)模塊化的結構由指揮、行動、策劃、后勤以及資金/行政5個核心應急響應職能組成.

　　1.事故指揮官

　　事故指揮官負責現(xiàn)場應急響應所有方面的工作，包括確定事故目標及實現(xiàn)目標的策略，批準實施書面或口頭的事故行動計劃，高效地調(diào)配現(xiàn)場資源，落實保障人員安全與健康的措施，管理現(xiàn)場所有的應急行動。事故指揮官可將應急過程中的安全問題、信息收集與發(fā)布以及與應急各方的通信聯(lián)絡分別指定相應的負責人，如信息負責人、聯(lián)絡負責人和安全負責人。各負責人直接向事故指揮官匯報。其中，信息負責人負責及時收集、掌握準確完整的事故信息，包括事故原因、大小、當前的形勢、使用的資源和其他綜合事務，并向新聞媒體、應急人員及其他相關機構和組織發(fā)布事故的有關信息;聯(lián)絡負責人負責與有關支持和協(xié)作機構聯(lián)絡，包括到達現(xiàn)場的上級領導、地方政府領導等;安全負責人負責對可能遭受的危險或不安全情況提供及時、完善、詳細、準確的危險預測和評估，制定并向事故指揮官建議確保人員安全和健康的措施，從安全方面審查事故行動計劃，制定現(xiàn)場安全計劃等。

　　2.行動部

　　行動部負責所有主要的應急行動，包括消防與搶險、人員搜救、醫(yī)療救治、疏散與安置等。所有的戰(zhàn)術行動都依據(jù)事故行動計劃來完成。

　　3.策劃部

　　策劃部負責收集、評價、分析及發(fā)布事故相關的戰(zhàn)術信息，準備和起草事故行動計劃，并對有關的信息進行歸檔。

　　4.后勤部

　　后勤部負責為事故的應急響應提供設備、設施、物資、人員、運輸、服務等。

　　5.資金/行政部

　　資金/行政部負責跟蹤事故的所有費用并進行評估，承擔其他職能未涉及的管理職責。事故現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的模塊化結構的一個最大優(yōu)點是允許根據(jù)現(xiàn)場的行動規(guī)模，靈活啟用指揮系統(tǒng)相應的部分結構，因為很多的事故可能并不需要啟動策劃、后勤或資金/行政模塊。需要注意的是，對沒有啟用的模塊，其相應的職能由現(xiàn)場指揮官承擔，除非明確指定給某一負責人。當事故規(guī)模進一步擴大，響應行動涉及到跨部門、跨地區(qū)或上級救援機構加入時則可能需要開展聯(lián)合指揮，即由各有關主要部門代表成立聯(lián)合指揮部，該模塊化的硼場桑締剛可以很方便地擴展為聯(lián)合指揮系統(tǒng)。

　　小結：本講要求重點掌握預警的控制，應急管理體系，應急響應。