淺議建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)中的造價監(jiān)督

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的實施，標(biāo)志著我國招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)步入了法制化發(fā)展的軌道。五年來，招標(biāo)投標(biāo)制已經(jīng)滲透到工程建設(shè)領(lǐng)域的各個階段，建設(shè)工程采用招標(biāo)發(fā)包已經(jīng)成為工程交易市場的主流。為規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為，國家和地方先后出臺了一系列法規(guī)和規(guī)章，并依此建立了相對較為規(guī)范的招標(biāo)監(jiān)督體制。在政府部門監(jiān)督的護(hù)航下，我國的招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)取得了長足的發(fā)展和進(jìn)步。 

　　但不可否認(rèn)的是，招標(biāo)投標(biāo)市場中的不規(guī)范行為仍然存在。近段時間以來，工程招標(biāo)投標(biāo)市場尤其是施工招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的惡性競爭有所抬頭，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條第二款規(guī)定的低價中標(biāo)法在實踐中被扭曲，不規(guī)范報價、低于成本投標(biāo)等行為時有發(fā)生，嚴(yán)重擾亂了建設(shè)市場正常經(jīng)濟(jì)秩序，以致社會各界對低價中標(biāo)法產(chǎn)生了種種誤解甚至對低價中標(biāo)法產(chǎn)生了置疑，個別地方的主管部門直接對“低價中標(biāo)”叫停。 

　　為何國際通行的評標(biāo)辦法、《招標(biāo)投標(biāo)法》中明確規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)卻在我們的實際操作中面臨如此尷尬呢？筆者認(rèn)為，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)決非偶然，與市場發(fā)育的成熟程度有關(guān)，與我國現(xiàn)行的招標(biāo)監(jiān)督有關(guān)。而市場的發(fā)育狀況不因人的意志改變，不妨簡單分析一下招標(biāo)監(jiān)督現(xiàn)狀。目前招標(biāo)監(jiān)督工作總體呈現(xiàn)“職權(quán)分割、各自為政”的格局，政府各職能部門按照職責(zé)分工，各管各的一攤。以建筑工程為例，招標(biāo)監(jiān)督一般都是由當(dāng)?shù)氐恼袠?biāo)投標(biāo)管理辦公室負(fù)責(zé)，工程造價管理由當(dāng)?shù)氐脑靸r管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并依此建立了目前的招標(biāo)監(jiān)督體制。在這種監(jiān)督體制下，工程造價管理部門不能或很少參與到招標(biāo)投標(biāo)中的造價監(jiān)督，造成了招標(biāo)監(jiān)督脫離了造價的內(nèi)容。眾所周知，價格是投標(biāo)競爭的主要因素，無論是采用《招標(biāo)投標(biāo)法》四十一條第一款規(guī)定的“綜合評估法”還是第二款規(guī)定的“合理低價法”，價格都是決定中標(biāo)人的主要因素甚至是決定性因素。形式、程序的合法并不能替代實質(zhì)內(nèi)容的合法性，缺乏對工程造價監(jiān)督實質(zhì)意味著招標(biāo)監(jiān)督丟掉了最主要的內(nèi)容。而單純的強(qiáng)調(diào)形式、程序的合法性會形成工程造價合法性監(jiān)督的空缺，往往會被一些不法的招投標(biāo)人所利用，在某種程度上甚至表現(xiàn)為其提供了一件合法的外衣。為什么近期以來，工程交易市場的惡性競爭勢力有所抬頭，一個很重要的原因就是這個“空子”已經(jīng)被人發(fā)現(xiàn)和利用。 

　　解決當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)中出現(xiàn)的問題，應(yīng)該將招標(biāo)監(jiān)督和造價管理有機(jī)的結(jié)合起來。不僅如此，加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)過程中的造價監(jiān)督對維護(hù)建設(shè)市場的健康發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實意義： 

　　其一，加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)過程中的造價監(jiān)督有利于引導(dǎo)市場的正當(dāng)競爭。正當(dāng)競爭是建設(shè)健康有序的市場的重要前提和保障，其對立面就是不正當(dāng)競爭、惡性競爭。造價是工程建設(shè)各方利益圍繞的核心，工程建設(shè)領(lǐng)域的不正當(dāng)競爭、惡性競爭集中表現(xiàn)為不規(guī)范報價和低于成本投標(biāo)。要遏制不規(guī)范報價和低于成本投標(biāo)、引導(dǎo)招標(biāo)交易市場的正當(dāng)競爭，就必須加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)過程中的造價監(jiān)督，將不按照規(guī)范報價的、價格低于成本的投標(biāo)排除在外，逐步引導(dǎo)市場的正當(dāng)競爭。 

　　其二，加強(qiáng)招標(biāo)過程中的造價監(jiān)督有利于保證中標(biāo)價格的合法性。中標(biāo)價格應(yīng)該符合法律、規(guī)范和招標(biāo)文件的要求，這是法律的規(guī)定，即中標(biāo)價格的合法性要求。在招標(biāo)投標(biāo)中，中標(biāo)價格來源于某個投標(biāo)人的投標(biāo)價格，要保證中標(biāo)價格的合法性也就意味著中標(biāo)人投標(biāo)價格要合法有效。而在招標(biāo)投標(biāo)實踐中，投標(biāo)人無論主觀故意還是一時疏忽，投標(biāo)價格都可能會存在一些問題，譬如錯漏、哄抬價格或低于成本投標(biāo)價等不合法的因素，需要通過加強(qiáng)造價監(jiān)督加以糾正和排除，保證中標(biāo)價格的合法性。如果在招標(biāo)投標(biāo)中缺乏對工程造價的監(jiān)督，不僅對投標(biāo)人報價少了一層約束，而且對評標(biāo)老師的評標(biāo)行為也少了實質(zhì)性的內(nèi)容監(jiān)督，無異于中標(biāo)價格合法性要求的監(jiān)督缺位。 

　　第三，加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)過程中的造價監(jiān)督有利于實現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)的公正和公平。公正、公平是招標(biāo)投標(biāo)的基本原則，公正、公平原則不僅要求賦予各投標(biāo)人同樣的競爭起跑線，而且要求各投標(biāo)人必須遵守同樣的規(guī)則。受微觀經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，不是所有的投標(biāo)人都會主動的遵守這些規(guī)則，個別投標(biāo)人甚至?xí)敕皆O(shè)法的騙取中標(biāo)，而騙取中標(biāo)的技倆主要集中在投標(biāo)價格上。如果不加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)過程中的造價監(jiān)督，這些規(guī)則的遵守就缺乏源動力，表現(xiàn)為“守規(guī)”和“違規(guī)”的效果一樣，客觀上為不規(guī)范報價、不正當(dāng)報價留下了活動的空間，原本應(yīng)中標(biāo)的正當(dāng)投標(biāo)人卻被搶走了中標(biāo)資格，其結(jié)果是“違法者得利、守法者受害”，招標(biāo)的公正、公平得不到保證。加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)過程中的造價監(jiān)督，就是要對投標(biāo)中的各種不法“技倆”予以排除或糾正，保證各投標(biāo)人公平的競爭的外部條件。 

　　實際上，造價監(jiān)管在招標(biāo)投標(biāo)過程中的重要性在國際社會中早有定論。對此，我們可以從國際工程招標(biāo)投標(biāo)的操作中看出，一般工程，其評標(biāo)委員會或招標(biāo)人委托的咨詢機(jī)構(gòu)會對投標(biāo)價格進(jìn)行二至三個月的評審，大工程、特殊工程需要半年甚至更長的時間，造價監(jiān)管的重要性由此可見一斑。其目的就是要防止不正當(dāng)競爭，保證投標(biāo)價格的合法有效。 
　　對癥下藥，要加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)中的造價監(jiān)督，應(yīng)從完善招標(biāo)監(jiān)督管理體制出發(fā)，豐富招標(biāo)監(jiān)督的內(nèi)涵和外延。
一、完善招標(biāo)監(jiān)督體制 

　　建設(shè)工程招標(biāo)競爭的核心因素是工程造價，造價和招標(biāo)監(jiān)督有著密切的聯(lián)系，監(jiān)督是手段，造價是內(nèi)容，招標(biāo)監(jiān)督應(yīng)實現(xiàn)的監(jiān)督的手段與對監(jiān)督的內(nèi)容的有機(jī)結(jié)合，而監(jiān)督體制也應(yīng)適應(yīng)這種需要。因此，應(yīng)對現(xiàn)有的招標(biāo)監(jiān)督體制進(jìn)行改革，打破原有的職能分割，改變過去“負(fù)責(zé)招標(biāo)監(jiān)督的部門不管造價，負(fù)責(zé)造價管理的部門不參與招標(biāo)監(jiān)督”的狀況，實現(xiàn)招標(biāo)監(jiān)督與造價管理的和諧統(tǒng)一。2002年，順德政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，將原來的招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室和建設(shè)工程造價管理站合并重組，建立順德建設(shè)市場管理站并賦予招標(biāo)監(jiān)督、造價管理和合同管理的職能的做法值得借鑒。 

二、完善招標(biāo)監(jiān)督的內(nèi)涵，加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)中的造價監(jiān)督 

　　招標(biāo)監(jiān)督不僅要監(jiān)督招標(biāo)投標(biāo)的形式和程序，更要監(jiān)督招標(biāo)投標(biāo)的內(nèi)容。完善招標(biāo)監(jiān)督的內(nèi)涵就是要以招標(biāo)監(jiān)督為載體，在監(jiān)督招標(biāo)投標(biāo)的形式和程序的同時實施工程造價的監(jiān)督管理，使招標(biāo)監(jiān)督工作不僅有形，而且有質(zhì)。完善招標(biāo)監(jiān)督的內(nèi)涵，加強(qiáng)招標(biāo)監(jiān)督工作中的造價監(jiān)督可從以下兩方面入手： 

　　一是加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)過程中工程計價行為的監(jiān)督。規(guī)范投標(biāo)計價行為是確保合法有效計價的前提，建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)過程中的計價行為主要包括工程量清單的編制、標(biāo)底和最高報價值的確定以及投標(biāo)報價行為，每一環(huán)節(jié)的造價監(jiān)督都不容忽視。工程量清單是各投標(biāo)人投標(biāo)報價的基礎(chǔ)，也是編制標(biāo)底或最高報價值的基礎(chǔ)，工程量清單的不準(zhǔn)確會直接導(dǎo)致各種計價結(jié)果的不準(zhǔn)確，工程量清單的不規(guī)范會導(dǎo)致各種計價行為的不規(guī)范；標(biāo)底是評標(biāo)的參考、最高報價值是投標(biāo)價的上限，其對招標(biāo)投標(biāo)的影響不言而喻，肆意壓低標(biāo)底或最高報價值、或是無故抬高標(biāo)底或最高報價值都將扭曲招標(biāo)，使投標(biāo)或中標(biāo)價格失真；而中標(biāo)價格更是直接來自于某個投標(biāo)人（中標(biāo)人）的投標(biāo)價格。因此，加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)過程中的計價行為的監(jiān)督應(yīng)從每一環(huán)節(jié)入手。首先是要加強(qiáng)清單編制和標(biāo)底、最高報價值編制行為的監(jiān)督，保證清單的規(guī)范、準(zhǔn)確編制，保證標(biāo)底或最高報價值的合理確定，從源頭上減少可能導(dǎo)致不規(guī)范報價的不利因素。目前，無論是工程量清單，還是標(biāo)底或最高報價值一般都委托中介單位進(jìn)行編制，因此這一環(huán)節(jié)關(guān)鍵是抓好中介咨詢業(yè)務(wù)的監(jiān)督。其次是要加強(qiáng)對投標(biāo)計價行為的監(jiān)督，投標(biāo)計價行為直接決定投標(biāo)價格，監(jiān)督投標(biāo)計價行為關(guān)鍵是要建立工程計價人員的執(zhí)業(yè)清出機(jī)制，讓違規(guī)者得到相應(yīng)的處罰甚至是取消其執(zhí)業(yè)資格。目前已有個別地方實行了違規(guī)扣分制，有效果但還不夠，應(yīng)將這種扣分制上升到更高的層次和更廣的范圍，如同駕駛證的扣分制度一樣，真正起到違規(guī)懲罰和清出的作用。 

　　二是要加強(qiáng)評標(biāo)過程中的造價監(jiān)督。評標(biāo)是招標(biāo)投標(biāo)過程中實施造價監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加強(qiáng)評標(biāo)環(huán)節(jié)的造價監(jiān)督首先要完善評標(biāo)機(jī)制，改變過往“只看投標(biāo)總價，而不問造價構(gòu)成”的評標(biāo)方式，摒棄那種片面的追求最低價中標(biāo)、缺少投標(biāo)價格合理性評審的做法。因此，政府主管部門應(yīng)盡快制定評審?fù)稑?biāo)價格合理性的指引和方法，減少評標(biāo)老師的主觀因素和人為因素，為評標(biāo)委員會對投標(biāo)價格進(jìn)行詳細(xì)的評審建立所需的外在條件和環(huán)境。其次要完善評標(biāo)監(jiān)督機(jī)制，通過實施評標(biāo)監(jiān)督，有效保證評標(biāo)委員會按照法律法規(guī)、清單計價規(guī)范及招標(biāo)文件的要求對投標(biāo)報價進(jìn)行評審，揭露投標(biāo)計價行為中的不規(guī)范行為、糾正或排除不合理的報價，保證評標(biāo)的公正性和提高評標(biāo)結(jié)果的可信度。 

三、豐富招標(biāo)監(jiān)督的外延，實施中標(biāo)后的造價監(jiān)督 

　　招標(biāo)監(jiān)督不能僅限于從招標(biāo)文件編制到發(fā)出中標(biāo)通知書的階段，而應(yīng)延伸到招標(biāo)工程的內(nèi)容全部完成為止。招標(biāo)只是一種發(fā)包的方式，其結(jié)果是選定中標(biāo)人、簽訂合同，但關(guān)鍵還在于中標(biāo)后具體內(nèi)容的實施。如果不對項目中標(biāo)后實施跟蹤監(jiān)督，中標(biāo)結(jié)果往往會流于形式，反過來又會對的投標(biāo)市場造成不良影響，甚至形成惡性循環(huán)。場內(nèi)施工監(jiān)督和場外的造價監(jiān)督是中標(biāo)后監(jiān)督的兩個不同方面，二者缺一不可。尤其是政府投資工程，沒有場外的造價監(jiān)督，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使必然會導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失甚至滋生腐敗。 

　　目前，場內(nèi)施工監(jiān)督已經(jīng)開展的較為完善，豐富招標(biāo)監(jiān)督的外延重點就是要對政府投資工程實施中標(biāo)后的造價監(jiān)督。實施中標(biāo)后的造價監(jiān)督一方面是要監(jiān)督中標(biāo)價格的執(zhí)行，通過建立招標(biāo)工程回訪、檢查制度監(jiān)督雙方按照中標(biāo)價格計算和支付工程進(jìn)度款，通過建立結(jié)算備案制度監(jiān)督雙方按照中標(biāo)價格和合同進(jìn)行竣工結(jié)算；實施中標(biāo)后的造價監(jiān)督的另一方面是要監(jiān)督變更工程造價的確定。工程建設(shè)變更不可避免，有工程變就需要重新定價。個別招標(biāo)投標(biāo)人正是利用了變更的這一特征，人為的、刻意的變更，使得原來中標(biāo)的價格變得不適用或是通過變更定價獲取背后的不當(dāng)利益。監(jiān)督變更工程造價的確定應(yīng)按照《廣東省實施<中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法>辦法》第四十五條的規(guī)定，建立變更工程備案制度，讓工程變更和變更后的造價公開或受到監(jiān)督，讓變更工程的造價得到合理確定，讓變更變得“陽光”，不僅會減少甚至避免不必要的變更，而且也會使中標(biāo)價格得到更加全面和廣泛的執(zhí)行。