淺議建設工程招標投標中的造價監(jiān)督

《中華人民共和國招標投標法》的實施，標志著我國招標投標事業(yè)步入了法制化發(fā)展的軌道。五年來，招標投標制已經(jīng)滲透到工程建設領域的各個階段，建設工程采用招標發(fā)包已經(jīng)成為工程交易市場的主流。為規(guī)范招標投標行為，國家和地方先后出臺了一系列法規(guī)和規(guī)章，并依此建立了相對較為規(guī)范的招標監(jiān)督體制。在政府部門監(jiān)督的護航下，我國的招標投標事業(yè)取得了長足的發(fā)展和進步。 

　　但不可否認的是，招標投標市場中的不規(guī)范行為仍然存在。近段時間以來，工程招標投標市場尤其是施工招標投標領域的惡性競爭有所抬頭，《招標投標法》第四十一條第二款規(guī)定的低價中標法在實踐中被扭曲，不規(guī)范報價、低于成本投標等行為時有發(fā)生，嚴重擾亂了建設市場正常經(jīng)濟秩序，以致社會各界對低價中標法產(chǎn)生了種種誤解甚至對低價中標法產(chǎn)生了置疑，個別地方的主管部門直接對“低價中標”叫停。 

　　為何國際通行的評標辦法、《招標投標法》中明確規(guī)定的評標標準卻在我們的實際操作中面臨如此尷尬呢？筆者認為，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)決非偶然，與市場發(fā)育的成熟程度有關，與我國現(xiàn)行的招標監(jiān)督有關。而市場的發(fā)育狀況不因人的意志改變，不妨簡單分析一下招標監(jiān)督現(xiàn)狀。目前招標監(jiān)督工作總體呈現(xiàn)“職權分割、各自為政”的格局，政府各職能部門按照職責分工，各管各的一攤。以建筑工程為例，招標監(jiān)督一般都是由當?shù)氐恼袠送稑斯芾磙k公室負責，工程造價管理由當?shù)氐脑靸r管理機構負責，并依此建立了目前的招標監(jiān)督體制。在這種監(jiān)督體制下，工程造價管理部門不能或很少參與到招標投標中的造價監(jiān)督，造成了招標監(jiān)督脫離了造價的內(nèi)容。眾所周知，價格是投標競爭的主要因素，無論是采用《招標投標法》四十一條第一款規(guī)定的“綜合評估法”還是第二款規(guī)定的“合理低價法”，價格都是決定中標人的主要因素甚至是決定性因素。形式、程序的合法并不能替代實質(zhì)內(nèi)容的合法性，缺乏對工程造價監(jiān)督實質(zhì)意味著招標監(jiān)督丟掉了最主要的內(nèi)容。而單純的強調(diào)形式、程序的合法性會形成工程造價合法性監(jiān)督的空缺，往往會被一些不法的招投標人所利用，在某種程度上甚至表現(xiàn)為其提供了一件合法的外衣。為什么近期以來，工程交易市場的惡性競爭勢力有所抬頭，一個很重要的原因就是這個“空子”已經(jīng)被人發(fā)現(xiàn)和利用。 

　　解決當前招標投標中出現(xiàn)的問題，應該將招標監(jiān)督和造價管理有機的結(jié)合起來。不僅如此，加強招標投標過程中的造價監(jiān)督對維護建設市場的健康發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實意義： 

　　其一，加強招標投標過程中的造價監(jiān)督有利于引導市場的正當競爭。正當競爭是建設健康有序的市場的重要前提和保障，其對立面就是不正當競爭、惡性競爭。造價是工程建設各方利益圍繞的核心，工程建設領域的不正當競爭、惡性競爭集中表現(xiàn)為不規(guī)范報價和低于成本投標。要遏制不規(guī)范報價和低于成本投標、引導招標交易市場的正當競爭，就必須加強招標投標過程中的造價監(jiān)督，將不按照規(guī)范報價的、價格低于成本的投標排除在外，逐步引導市場的正當競爭。 

　　其二，加強招標過程中的造價監(jiān)督有利于保證中標價格的合法性。中標價格應該符合法律、規(guī)范和招標文件的要求，這是法律的規(guī)定，即中標價格的合法性要求。在招標投標中，中標價格來源于某個投標人的投標價格，要保證中標價格的合法性也就意味著中標人投標價格要合法有效。而在招標投標實踐中，投標人無論主觀故意還是一時疏忽，投標價格都可能會存在一些問題，譬如錯漏、哄抬價格或低于成本投標價等不合法的因素，需要通過加強造價監(jiān)督加以糾正和排除，保證中標價格的合法性。如果在招標投標中缺乏對工程造價的監(jiān)督，不僅對投標人報價少了一層約束，而且對評標老師的評標行為也少了實質(zhì)性的內(nèi)容監(jiān)督，無異于中標價格合法性要求的監(jiān)督缺位。 

　　第三，加強招標投標過程中的造價監(jiān)督有利于實現(xiàn)招標投標的公正和公平。公正、公平是招標投標的基本原則，公正、公平原則不僅要求賦予各投標人同樣的競爭起跑線，而且要求各投標人必須遵守同樣的規(guī)則。受微觀經(jīng)濟利益的驅(qū)使，不是所有的投標人都會主動的遵守這些規(guī)則，個別投標人甚至會想方設法的騙取中標，而騙取中標的技倆主要集中在投標價格上。如果不加強招標投標過程中的造價監(jiān)督，這些規(guī)則的遵守就缺乏源動力，表現(xiàn)為“守規(guī)”和“違規(guī)”的效果一樣，客觀上為不規(guī)范報價、不正當報價留下了活動的空間，原本應中標的正當投標人卻被搶走了中標資格，其結(jié)果是“違法者得利、守法者受害”，招標的公正、公平得不到保證。加強招標投標過程中的造價監(jiān)督，就是要對投標中的各種不法“技倆”予以排除或糾正，保證各投標人公平的競爭的外部條件。 

　　實際上，造價監(jiān)管在招標投標過程中的重要性在國際社會中早有定論。對此，我們可以從國際工程招標投標的操作中看出，一般工程，其評標委員會或招標人委托的咨詢機構會對投標價格進行二至三個月的評審，大工程、特殊工程需要半年甚至更長的時間，造價監(jiān)管的重要性由此可見一斑。其目的就是要防止不正當競爭，保證投標價格的合法有效。 
　　對癥下藥，要加強招標投標中的造價監(jiān)督，應從完善招標監(jiān)督管理體制出發(fā)，豐富招標監(jiān)督的內(nèi)涵和外延。
一、完善招標監(jiān)督體制 

　　建設工程招標競爭的核心因素是工程造價，造價和招標監(jiān)督有著密切的聯(lián)系，監(jiān)督是手段，造價是內(nèi)容，招標監(jiān)督應實現(xiàn)的監(jiān)督的手段與對監(jiān)督的內(nèi)容的有機結(jié)合，而監(jiān)督體制也應適應這種需要。因此，應對現(xiàn)有的招標監(jiān)督體制進行改革，打破原有的職能分割，改變過去“負責招標監(jiān)督的部門不管造價，負責造價管理的部門不參與招標監(jiān)督”的狀況，實現(xiàn)招標監(jiān)督與造價管理的和諧統(tǒng)一。2002年，順德政府進行機構調(diào)整，將原來的招標投標管理辦公室和建設工程造價管理站合并重組，建立順德建設市場管理站并賦予招標監(jiān)督、造價管理和合同管理的職能的做法值得借鑒。 

二、完善招標監(jiān)督的內(nèi)涵，加強招標投標中的造價監(jiān)督 

　　招標監(jiān)督不僅要監(jiān)督招標投標的形式和程序，更要監(jiān)督招標投標的內(nèi)容。完善招標監(jiān)督的內(nèi)涵就是要以招標監(jiān)督為載體，在監(jiān)督招標投標的形式和程序的同時實施工程造價的監(jiān)督管理，使招標監(jiān)督工作不僅有形，而且有質(zhì)。完善招標監(jiān)督的內(nèi)涵，加強招標監(jiān)督工作中的造價監(jiān)督可從以下兩方面入手： 

　　一是加強招標投標過程中工程計價行為的監(jiān)督。規(guī)范投標計價行為是確保合法有效計價的前提，建設工程招標投標過程中的計價行為主要包括工程量清單的編制、標底和最高報價值的確定以及投標報價行為，每一環(huán)節(jié)的造價監(jiān)督都不容忽視。工程量清單是各投標人投標報價的基礎，也是編制標底或最高報價值的基礎，工程量清單的不準確會直接導致各種計價結(jié)果的不準確，工程量清單的不規(guī)范會導致各種計價行為的不規(guī)范；標底是評標的參考、最高報價值是投標價的上限，其對招標投標的影響不言而喻，肆意壓低標底或最高報價值、或是無故抬高標底或最高報價值都將扭曲招標，使投標或中標價格失真；而中標價格更是直接來自于某個投標人（中標人）的投標價格。因此，加強招標投標過程中的計價行為的監(jiān)督應從每一環(huán)節(jié)入手。首先是要加強清單編制和標底、最高報價值編制行為的監(jiān)督，保證清單的規(guī)范、準確編制，保證標底或最高報價值的合理確定，從源頭上減少可能導致不規(guī)范報價的不利因素。目前，無論是工程量清單，還是標底或最高報價值一般都委托中介單位進行編制，因此這一環(huán)節(jié)關鍵是抓好中介咨詢業(yè)務的監(jiān)督。其次是要加強對投標計價行為的監(jiān)督，投標計價行為直接決定投標價格，監(jiān)督投標計價行為關鍵是要建立工程計價人員的執(zhí)業(yè)清出機制，讓違規(guī)者得到相應的處罰甚至是取消其執(zhí)業(yè)資格。目前已有個別地方實行了違規(guī)扣分制，有效果但還不夠，應將這種扣分制上升到更高的層次和更廣的范圍，如同駕駛證的扣分制度一樣，真正起到違規(guī)懲罰和清出的作用。 

　　二是要加強評標過程中的造價監(jiān)督。評標是招標投標過程中實施造價監(jiān)督的關鍵環(huán)節(jié)。加強評標環(huán)節(jié)的造價監(jiān)督首先要完善評標機制，改變過往“只看投標總價，而不問造價構成”的評標方式，摒棄那種片面的追求最低價中標、缺少投標價格合理性評審的做法。因此，政府主管部門應盡快制定評審投標價格合理性的指引和方法，減少評標老師的主觀因素和人為因素，為評標委員會對投標價格進行詳細的評審建立所需的外在條件和環(huán)境。其次要完善評標監(jiān)督機制，通過實施評標監(jiān)督，有效保證評標委員會按照法律法規(guī)、清單計價規(guī)范及招標文件的要求對投標報價進行評審，揭露投標計價行為中的不規(guī)范行為、糾正或排除不合理的報價，保證評標的公正性和提高評標結(jié)果的可信度。 

三、豐富招標監(jiān)督的外延，實施中標后的造價監(jiān)督 

　　招標監(jiān)督不能僅限于從招標文件編制到發(fā)出中標通知書的階段，而應延伸到招標工程的內(nèi)容全部完成為止。招標只是一種發(fā)包的方式，其結(jié)果是選定中標人、簽訂合同，但關鍵還在于中標后具體內(nèi)容的實施。如果不對項目中標后實施跟蹤監(jiān)督，中標結(jié)果往往會流于形式，反過來又會對的投標市場造成不良影響，甚至形成惡性循環(huán)。場內(nèi)施工監(jiān)督和場外的造價監(jiān)督是中標后監(jiān)督的兩個不同方面，二者缺一不可。尤其是政府投資工程，沒有場外的造價監(jiān)督，受經(jīng)濟利益的驅(qū)使必然會導致國有資產(chǎn)的流失甚至滋生腐敗。 

　　目前，場內(nèi)施工監(jiān)督已經(jīng)開展的較為完善，豐富招標監(jiān)督的外延重點就是要對政府投資工程實施中標后的造價監(jiān)督。實施中標后的造價監(jiān)督一方面是要監(jiān)督中標價格的執(zhí)行，通過建立招標工程回訪、檢查制度監(jiān)督雙方按照中標價格計算和支付工程進度款，通過建立結(jié)算備案制度監(jiān)督雙方按照中標價格和合同進行竣工結(jié)算；實施中標后的造價監(jiān)督的另一方面是要監(jiān)督變更工程造價的確定。工程建設變更不可避免，有工程變就需要重新定價。個別招標投標人正是利用了變更的這一特征，人為的、刻意的變更，使得原來中標的價格變得不適用或是通過變更定價獲取背后的不當利益。監(jiān)督變更工程造價的確定應按照《廣東省實施<中華人民共和國招標投標法>辦法》第四十五條的規(guī)定，建立變更工程備案制度，讓工程變更和變更后的造價公開或受到監(jiān)督，讓變更工程的造價得到合理確定，讓變更變得“陽光”，不僅會減少甚至避免不必要的變更，而且也會使中標價格得到更加全面和廣泛的執(zhí)行。