國有財(cái)產(chǎn)范圍、國家所有的性質(zhì)和國家所有權(quán)行使

　　物權(quán)法解釋：第四十五條「國有財(cái)產(chǎn)范圍、國家所有的性質(zhì)和國家所有權(quán)行使」

　　第四十五條　法律規(guī)定屬于國家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。

　　國有財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán);法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

　　「解釋」本條是關(guān)于國有財(cái)產(chǎn)范圍、國家所有的性質(zhì)和國家所有權(quán)行使的規(guī)定。

　　國有經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。加大對國有資產(chǎn)的保護(hù)力度，切實(shí)防止國有資產(chǎn)流失，是鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)要求。本法通過明確規(guī)定國有財(cái)產(chǎn)的歸屬和行使主體，對國有財(cái)產(chǎn)的合理開發(fā)利用，侵害國有財(cái)產(chǎn)的民事保護(hù)方法等，加大對國有資產(chǎn)的保護(hù)力度，防止國有資產(chǎn)流失。本法有關(guān)物權(quán)法的基本原則、物權(quán)的設(shè)立和轉(zhuǎn)讓、所有權(quán)人享有的權(quán)利、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、物權(quán)的保護(hù)等一系列規(guī)定對國有財(cái)產(chǎn)都是適用的，并對國有財(cái)產(chǎn)做出若干特別規(guī)定。

　　(一)國有財(cái)產(chǎn)的范圍

　　本條第一款是對國有財(cái)產(chǎn)范圍的概括性規(guī)定。依據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)，本法第四十六條至第五十二條明確規(guī)定礦藏、水流、海域、無線電頻譜資源、城市的土地、國防資產(chǎn)屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施、文物、農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地、野生動(dòng)植物資源，屬于國家所有。除法律規(guī)定屬于集體所有的外，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有。

　　在征求意見過程中，對于國有財(cái)產(chǎn)范圍的不同意見主要是，國有財(cái)產(chǎn)的范圍很廣，如何在物權(quán)法中確定國有財(cái)產(chǎn)的范圍，哪些應(yīng)該明確寫，哪些不應(yīng)該寫，對物的種類在文字上應(yīng)該如何表述。有的認(rèn)為，本法具體列舉的國有財(cái)產(chǎn)不夠全面，應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定空域、航道、頻道、無居民島嶼、種質(zhì)資源屬于國家所有?？紤]到國有財(cái)產(chǎn)范圍很寬，難以逐項(xiàng)列全，所提出的增加規(guī)定的有些內(nèi)容是否屬于物權(quán)法上的物，也有爭議。因此，本條對國有財(cái)產(chǎn)的范圍做了概括性的規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有?！辈⒁袁F(xiàn)行法律的規(guī)定為依據(jù)對國家所有的財(cái)產(chǎn)做了列舉規(guī)定。現(xiàn)行法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定的，根據(jù)本條，可以在制定或者修改有關(guān)法律時(shí)做出具體規(guī)定。

　　(二)我國國家所有的性質(zhì)

　　我國國家所有的性質(zhì)是全民所有。憲法第九條第一款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”民法通則第七十三條第一款規(guī)定：“國家財(cái)產(chǎn)屬于全民所有。”土地管理法第二條第二款規(guī)定：“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。”本法根據(jù)憲法和民法通則規(guī)定，“國家所有即全民所有”，以更好地和憲法、民法通則的規(guī)定相銜接，進(jìn)一步明確國家所有的性質(zhì)。

　　(三)代表國家行使國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主體

　　本條第二款是對代表國家行使國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主體的規(guī)定。在征求意見過程中，有的認(rèn)為，由“國務(wù)院代表國家行使國家所有權(quán)”可操作性不強(qiáng)。有的提出，國有自然資源的所有權(quán)實(shí)際上有不少是由地方人民政府具體行使的，應(yīng)規(guī)定地方人民政府也有權(quán)代表國家具體行使國有自然資源的所有權(quán)。有的建議，明確實(shí)踐中行使所有權(quán)的地方各級政府同國務(wù)院之間的關(guān)系是委托還是授權(quán)。有的認(rèn)為，應(yīng)該由全國人民代表大會(huì)代表國家行使國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。立法機(jī)關(guān)經(jīng)研究認(rèn)為，依據(jù)憲法規(guī)定，全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，國務(wù)院是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。全國人民代表大會(huì)代表全國人民行使國家權(quán)力，體現(xiàn)在依法就關(guān)系國家全局的重大問題做出決定，而具體執(zhí)行機(jī)關(guān)是國務(wù)院。我國的許多法律已經(jīng)明確規(guī)定由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。例如土地管理法第二條第二款規(guī)定：“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！钡V產(chǎn)資源法第三條第一款中規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。”水法第三條中規(guī)定：“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！辈菰ǖ诰艞l第一款中規(guī)定：“國家所有的草原，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)?！焙Ｓ蚴褂霉芾矸ǖ谌龡l第一款中規(guī)定：“海域?qū)儆趪宜?，國?wù)院代表國家行使海域使用權(quán)?！秉h的十五屆四中全會(huì)報(bào)告中指出：“國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，中央和地方政府分級管理國有資產(chǎn)，授權(quán)大型企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和控股公司經(jīng)營國有資產(chǎn)?！?/P>

　　由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)也是現(xiàn)行的管理體制。本法規(guī)定：“國有財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán);法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！边@樣規(guī)定，既符合人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)，也體現(xiàn)了黨的十六大關(guān)于國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益的國有資產(chǎn)管理體制的要求。全國人民代表大會(huì)通過立法授權(quán)國務(wù)院代表國家行使國家所有權(quán)，正體現(xiàn)了全國人民代表大會(huì)的性質(zhì)及其行使職權(quán)的特點(diǎn)。當(dāng)然，國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。

　　國有財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，同時(shí)依照法律規(guī)定也可以由地方人民政府等部門行使有關(guān)權(quán)利。我國很多法律法規(guī)對此都有相應(yīng)的規(guī)定，如土地管理法第五條規(guī)定：“國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作?？h級以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定?！辈菰ǖ诎藯l規(guī)定：“國務(wù)院草原行政主管部門主管全國草原監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府草原行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)草原監(jiān)督管理工作。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)草原保護(hù)、建設(shè)和利用情況的監(jiān)督檢查，根據(jù)需要可以設(shè)專職或者兼職人員負(fù)責(zé)具體監(jiān)督檢查工作。”森林法第十條規(guī)定：“國務(wù)院林業(yè)主管部門主管全國林業(yè)工作。縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門，主管本地區(qū)的林業(yè)工作。鄉(xiāng)級人民政府設(shè)專職或者兼職人員負(fù)責(zé)林業(yè)工作?！彼ǖ谑l規(guī)定：“國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)(以下簡稱流域管理機(jī)構(gòu))，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?？h級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。”礦產(chǎn)資源法第十一條規(guī)定：“國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管全國礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。國務(wù)院有關(guān)主管部門協(xié)助國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)主管部門協(xié)助同級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作?！泵禾糠ǖ谑l規(guī)定：“國務(wù)院煤炭管理部門依法負(fù)責(zé)全國煤炭行業(yè)的監(jiān)督管理。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)煤炭行業(yè)的監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府煤炭管理部門和有關(guān)部門依法負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)煤炭行業(yè)的監(jiān)督管理?！睗O業(yè)法第六條規(guī)定：“國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門主管全國的漁業(yè)工作?？h級以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)工作?？h級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門可以在重要漁業(yè)水域、漁港設(shè)漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)?！钡V產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則第三條第二款規(guī)定：“國務(wù)院代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門對全國礦產(chǎn)資源分配實(shí)施統(tǒng)一管理?！?/P>

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