高等級公路收費與融資問題研究(5)

　　三、解決高等級公路收費與融資問題的思路與建議

　　總體來看，收費公路的發(fā)展為我國公路建設(shè)維護提供了一種新的重要的融資渠道和相對穩(wěn)定的資金來源，吸引了私營部門參與、彌補了公共資金的不足，促進了私營部門的發(fā)展，可以防止資金被挪作他用、保證資金專門用于道路的修建維護、維護資金穩(wěn)定供給。同時，使用者付費體現(xiàn)了社會公平的原則、有助于減少交通堵塞等負面影響。如果做得比較好，還可以通過在發(fā)達地區(qū)設(shè)立收費公路為落后地區(qū)的公路建設(shè)騰出更多的財政預算性資金并直接轉(zhuǎn)移一部分發(fā)達地區(qū)的收費用于落后地區(qū)的公路建設(shè)。收費公路無疑促進了高等級公路的快速發(fā)展，進而為國民經(jīng)濟的健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件，有效緩解了道路基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟增長的制約作用，加快了公路建設(shè)向適應(yīng)并成為推動經(jīng)濟增長動力的轉(zhuǎn)變。但其中存在的收費公路收費過高、站點過多等問題，已經(jīng)成為社會各方面關(guān)注的焦點。由于收費公路的資金來源基本是比較單一的少量政府投資加大量銀行貸款，收費公路模式過于廣泛的運用，一方面形成了一定規(guī)模的長期債務(wù)負擔甚至不良債務(wù)和銀行的金融風險，另一方面也降低了高等級公路的使用效率。從我國現(xiàn)階段實際來看，受投融資體制和各級政府財政狀況限制，收費公路仍然不得不作為高等級公路建設(shè)的重要模式。對經(jīng)濟比較發(fā)達、適合發(fā)展收費公路的東部和部分中部地區(qū)，為了減少對中央投資的需求并為中西部地區(qū)提供一定的轉(zhuǎn)移支付，要繼續(xù)發(fā)展一級以上的高等級收費公路，關(guān)鍵是要進一步規(guī)范收費制度――確立合理的收費水平、降低公路運營成本和使用者成本、提高公路使用效率;對于經(jīng)濟比較落后、不太適宜大規(guī)模發(fā)展收費公路的西部和部分中部地區(qū)，為了解決部分資金來源，可以適當發(fā)展部分收費公路、按照部分要素成本核定最高收費標準。為了克服收費公路目前存在的問題，最大限度降低債務(wù)負擔、防范和降低不良債務(wù)和銀行金融風險，提高高等級公路的使用效率，必須在進一步規(guī)范現(xiàn)有高等級公路收費制度，調(diào)整優(yōu)化收費公路等級結(jié)構(gòu)、縮小控制二級以下收費公路，適當延長收費期限、降低收費標準，逐步減少收費站點、建立科學規(guī)范的現(xiàn)代化收費系統(tǒng)。與此同時，要有效解決高等級公路的融資問題，改革和規(guī)范公路建設(shè)投資體制，加大中央財政的投入、積極推進公路建設(shè)融資方式創(chuàng)新，降低對銀行債務(wù)融資的依賴，形成規(guī)范有序的多元化公路建設(shè)投資格局：

　　(一)建立規(guī)范、合理、可持續(xù)的高等級公路收費制度。

　　1.調(diào)整優(yōu)化收費公路等級結(jié)構(gòu)，縮小控制二級以下收費公路。從我國當前的實際情況來看，收費公路進行戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整時機已經(jīng)成熟。應(yīng)該逐步將收費公路發(fā)展建設(shè)與管理的重點轉(zhuǎn)移到高速和一級公路中，嚴格控制二級收費公路的新增規(guī)模，在經(jīng)濟比較發(fā)達、條件成熟的東部地區(qū)，逐步縮小甚至完全取消二級及以下公路收費。但考慮到西部地區(qū)的特殊情況，在一定時期內(nèi)西部地區(qū)仍可適度發(fā)展二級收費公路，政府應(yīng)對收費公路提供政策和資金支持。

　　2.適當延長收費期限、逐步降低收費標準。長期以來，我們在確定收費公路的收費期限時，總認為要盡量縮短收費年限，力爭若干年后即可將成本收回轉(zhuǎn)為無償使用。在這種思想的指導下，收費公路的價格就會居高不下，加重了社會負擔。盡量延長收費公路的收費年限至幾十年，使經(jīng)營者從長遠利益出發(fā)在一個相對較長的時期內(nèi)主動降低收費標準來吸引更多的使用者。我國現(xiàn)階段高等級公路收費既有籌資目標、又有維護目標，應(yīng)該也有必要適當延長收費期限20～25年，以便降低收費標準，形成與當前經(jīng)濟發(fā)展水平相適宜的收費水平。

　　3.鼓勵經(jīng)營性收費公路建設(shè)、逐步取消政府還貸收費公路。一是要按照公路基礎(chǔ)設(shè)施公益性的要求，發(fā)揮政府在公路建設(shè)和發(fā)展中的主導作用。政府完全退出盈利性、競爭性公路投資建設(shè)領(lǐng)域。政府通過稅收、行政規(guī)費形成的財政性資金，加大財政資金投入免費公路建設(shè)，為全體公民提供更多的公共產(chǎn)品。二是為防止收費公路的惡性膨脹，要限制地方政府通過改、擴建，將免費公路改為收費公路的做法，禁止將免費公路作為國有股份上市融資修建新的收費公路的規(guī)定。三是要按照市場配置資源的基礎(chǔ)性原則，鼓勵發(fā)展經(jīng)營性公路，逐步弱化政府還貸公路。要通過加大清費治亂的力度，凈化市場環(huán)境，保障公路投資者的合法權(quán)益，保證社會和民間資金進入公路建設(shè)的渠道暢通。尤其是對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)產(chǎn)生擁擠的公路，應(yīng)通過鼓勵民間資本修建收費公路。這樣可以充分發(fā)揮政府和市場兩方面在公路建設(shè)中各自的優(yōu)勢，改善路網(wǎng)布局，逐步將收費公路總規(guī)?？刂圃谏鐣?jīng)濟承受能力范圍之內(nèi)。

　　4.加快建立收費公路收費標準審批制度。在收費公路可行性研究階段，要重點解決長遠規(guī)劃和車流量的預測問題，政府價格主管部門要介入收費公路可行性研究。改革公路建成后按會計成本核定價格的“倒逼”定價機制。在政府規(guī)劃指導下，由中介機構(gòu)提出可行性研究報告，由政府價格主管部門和交通主管部門根據(jù)預測和分析核定并公布建成后政府許可收費標準和收費期限，再通過對社會公開招標方式選擇經(jīng)營業(yè)主：如果經(jīng)營者認為無利可圖，政府可以在減讓征地拆遷費用和土地租金方面給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，以鼓勵民間資本投入。業(yè)主與政府的經(jīng)濟合同一旦確定，沒有正當理由，收費標準和期限不得隨意變更。

　　5.建立收費公路投資管理成本監(jiān)測系統(tǒng)。對全國收費公路平均投資成本和平均管理成本進行適時監(jiān)測和分析，定期在網(wǎng)絡(luò)上公開所有收費公路投資和管理成本，為主管部門預審批收費標準提供可供借鑒的比選信息。另外，政府價格主管部門要充分利用成本監(jiān)測系統(tǒng)和價格聽證等手段，可通過建立、完善收費公路的“聽證制度”、“老師審價制度”和全國收費公路價格監(jiān)測系統(tǒng)，提高價格制定的科學性和透明度，消除核定價格過程中的信息不對稱性，加強社會監(jiān)督，約束收費公路惡性膨脹，促進收費公路健康發(fā)展。

　　6.依法清理整頓現(xiàn)行的收費公路站點。對收費公路的設(shè)置條件、投資回報、成本、經(jīng)營管理成本費用核算、經(jīng)營期限、集資貸款利率計算、收費站點的設(shè)置、計費方式、制定或調(diào)整收費標準辦法和程序作出詳盡、可操作的規(guī)定。實現(xiàn)依法治價，減少定價過程中的盲目性和隨意性，把價格監(jiān)管納入規(guī)范化、法制化軌道。對現(xiàn)行不符合規(guī)定設(shè)置的收費站點和已經(jīng)償還完貸款本息并取得合理回報的收費公路，一律撤銷。對車流量偏小，根本無法償還集資貸款的政府還貸收費公路，也要撤銷收費站點?？衫灭B(yǎng)路費節(jié)余和依法征收的政府規(guī)費，分年償還銀行貸款和集資本息。對經(jīng)營性收費公路，要嚴格按照批準的收費期限執(zhí)行，不得隨意延長收費期限，也不得借轉(zhuǎn)讓之機變相延長收費期限。要采取標本兼治的辦法，解決收費公路發(fā)展中存在的問題。

　　7.加強管理，規(guī)范行為，促進高等級公路更快發(fā)展。一要加強對收費資金的管理。對于收費公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓資金，應(yīng)嚴格按規(guī)定用于償還公路建設(shè)債務(wù)及新的公路建設(shè)。要堅決杜絕挪用收費資金補償公共財政支出以及其他違反財經(jīng)紀律和《公路法》規(guī)定的行為，增強收費公路的還貸能力。二要進一步規(guī)范收費公路轉(zhuǎn)讓行為。要明確收費公路轉(zhuǎn)讓條件，凡是不符合條件的收費公路一律不得轉(zhuǎn)讓;要嚴格轉(zhuǎn)讓審批程序，嚴禁越權(quán)審批;要完善轉(zhuǎn)讓價格評估機制，制定科學的評估方法和程序，防止國有資產(chǎn)流失。三要加強對收費公路養(yǎng)護管理。中央政府要制定統(tǒng)一的收費公路養(yǎng)護標準，各級政府應(yīng)監(jiān)督所有收費公路經(jīng)營企業(yè)嚴格執(zhí)行。如果發(fā)現(xiàn)只收費不養(yǎng)護，或養(yǎng)護標準達不到要求的問題，各地政府有權(quán)進行處罰，直至取消其收費權(quán)。

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