民政部等發(fā)布：加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作意見文件

近日，民政部、最高人民法院、最高人民檢察院、發(fā)展改革委、教育部、公安部、司法部、財政部、國家醫(yī)保局、共青團中央、全國婦聯(lián)、中國殘聯(lián)等12個部門聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》。7月10日，民政部舉行事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作專題新聞發(fā)布會。民政部黨組成員、副部長高曉兵介紹《意見》有關情況。最高人民法院研究室副主任周加海，最高人民檢察院第九檢察廳副廳長李峰，民政部兒童福利司司長郭玉強、副司長倪春霞一同出席新聞發(fā)布會，并回答記者提問?！兑庖姟泛桶l(fā)布會都有哪些看點?主頁君摘編如下：

《意見》出臺背景

黨中央、國務院高度重視兒童福利工作，習近平總書記多次強調兒童是祖國的未來，民族的希望，培養(yǎng)好少年兒童是一項戰(zhàn)略任務，事關長遠，必須高度關心重視。近年來，中央層面出臺了一系列加強兒童福利保障的政策措施，對農村留守兒童、困境兒童、受監(jiān)護侵害未成年人等關愛保障工作作出部署，極大地提升了相關兒童及其家庭的獲得感、幸福感和安全感。

事實無人撫養(yǎng)兒童指父母雙方不能正常履行撫養(yǎng)和監(jiān)護責任的兒童，通俗地講就是事實孤兒。目前據不完全統(tǒng)計，全國事實無人撫養(yǎng)兒童大約50萬左右。為解決事實無人撫養(yǎng)兒童的問題，根據中央領導同志的指示精神，民政部會同最高人民法院、最高人民檢察院等12個部門和相關的群團組織，經過深入的調研和反復論證，研究制定了《關于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》。

《意見》堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，堅持特殊保護優(yōu)先保護，聚焦脫貧攻堅，聚焦特殊群體，聚焦群眾關切，填補了兒童福利領域制度的空白，是新時代兒童福利工作的一次重要政策創(chuàng)新，是服務打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保各類特殊困難群眾一道進入全面小康社會的重要制度安排。

《意見》重點解決了四個方面的突出問題

一是強化基本生活保障。針對事實無人撫養(yǎng)兒童的生活困難，明確對事實無人撫養(yǎng)兒童發(fā)放基本的生活補貼，按照與當地孤兒保障標準相銜接的原則，確定補貼的標準;參照孤兒基本生活費發(fā)放的辦法確定發(fā)放的方式。中央財政比照孤兒基本生活保障資金的測算方法，通過困難群眾救助補助資金的情況給予適當的補助。

二是加強醫(yī)療康復保障。針對事實無人撫養(yǎng)兒童的醫(yī)療康復困難，對符合條件的事實無人撫養(yǎng)兒童按規(guī)定實施醫(yī)療救助，分類落實資助的參保政策。符合條件的事實無人撫養(yǎng)兒童可同時享受重度殘疾人護理補貼及康復救助等相關政策。目前的救助保障范圍、保障水平從醫(yī)療康復的角度還是比較有限的。對一些重病、重殘的孩子，還需要家庭、政府、社會、商業(yè)保險等各個方面來綜合發(fā)力。

三是完善教育資助的救助。將事實無人撫養(yǎng)兒童參照孤兒納入教育資助的范圍，享受相應的政策待遇，優(yōu)先納入國家資助政策體系和教育的幫扶體系，落實助學金、減免學費的政策。將義務教育階段的事實無人撫養(yǎng)兒童列為享受免住宿費的優(yōu)先對象。

四是督促落實監(jiān)護的責任。要求依法打擊故意或者惡意不履行監(jiān)護職責等各類侵害兒童權益的違法犯罪行為。將存在惡意棄養(yǎng)情形或者采取虛報、隱瞞、偽造等手段騙取保障資金、物資和服務的父母及其他監(jiān)護人失信行為納入全國信用信息共享平臺，實施失信聯(lián)合懲戒。對有能力履行撫養(yǎng)義務而拒不撫養(yǎng)的父母，民政部門依法追索撫養(yǎng)費。

《意見》重點實現(xiàn)了兩個方面的突破

一是除了父母重病、重殘等情形之外，明確將服刑在押、強制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由措施人員的子女納入保障范圍。父母犯罪，子女無辜，孩子一天天成長，不能等也等不起。不能讓父母的錯誤影響到孩子的生存和成長。

加強對這類未成年人的幫扶救助，已經成為全社會的共識。同時，加強服刑人員未成年子女的關懷，還能從源頭上解除服刑人員的后顧之憂，有助于服刑人員感受社會的溫暖，父母的關愛，人間的溫情，促進他們安心服刑，積極改造，早日回歸社會，家庭團聚，再次擔負起監(jiān)護照料子女的法律責任。隨著父母服刑期滿，恢復監(jiān)護能力，也會按規(guī)定條件終止保障。

二是推進信息共享。意見指出，在事實無人撫養(yǎng)兒童認定過程中，一般不要求服務對象提供各類證明，而是通過部門間信息比對的方式進行。要求各部門和組織加強工作銜接和信息共享，切實讓數據多跑路，讓群眾少跑腿。這也是落實中央簡政放權，推進“放管服”改革要求的具體舉措?！兑庖姟愤€規(guī)范了認定流程、退出機制、保障措施和部門職責等。

以下答記者問的內容，供廣大讀者了解政策之用，并在具體工作中有所啟發(fā)

Q：《意見》對事實無人撫養(yǎng)兒童是雪中送炭，能否介紹一下這類兒童的總體概況?

A：郭玉強

民政部兒童福利司司長

事實無人撫養(yǎng)兒童是兒童當中的一個比較特殊的群體，黨和政府對這個群體歷來是高度重視和關心的，特別是近幾年來，國務院對這類兒童的關愛保護工作有明確的指示和批示。去年，民政部聯(lián)合最高檢、最高法、財政、發(fā)改等相關部門就這個問題進行了一次比較大的摸底、排查工作。在此基礎上，12個部門起草了《關于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》。

根據之前我們掌握的情況，給大家介紹三方面的情況：

一是什么是事實無人撫養(yǎng)兒童。主要分兩大類，第一大類是指父母雙方均符合重病、重殘、服刑在押、強制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童。第二大類是父母一方死亡或者宣告失蹤，另一方符合上述幾種情形的，這也是事實無人撫養(yǎng)兒童。文件當中說的比較清楚，這是一個大致情況。

二是關于全國事實無人撫養(yǎng)兒童的數量。去年在摸底排查的基礎上，大概掌握全國有50萬左右，第一類情況父母雙方都出現(xiàn)不能正常履行監(jiān)護義務的大概22萬左右;第二類大概是28萬左右，一共是50萬左右。為什么說是50萬左右?因為去年摸底排查的時候，由于第一次開展，是新的群體、新生事物，各地投入的力量也不一樣，采用的技術手段也不一樣，所以說中間是有一些差別的。在下一步工作中，特別是《意見》出臺以后肯定要精確到人，精確到每一個需要幫助、需要關愛的孩子身上，會進一步精確掌握的數字。

三是這些孩子從面上來看大概有什么特點，這個群體有什么特質。大概歸納了三類：第一，事實無人撫養(yǎng)兒童的生活保障標準相對比較低，是相對比較低，并不是絕對的低，是他相較于其他正常家庭的正常孩子。為什么?因為之前由于沒有這個政策，對這個群體也沒有明晰的認定。國家一般通過低保、臨時救助、建檔立卡、貧困家庭這樣的救助對這個孩子進行關愛、幫扶，但是這些政策在實行期間沒有形成政策合力，保障標準相較比較低。第二，這些孩子很難得到有效的監(jiān)護。因為出現(xiàn)了上述兩類情形以后，孩子的監(jiān)護一般分兩種情況，一種是由祖父母、外祖父母監(jiān)護，老人監(jiān)護孩子由于代際的原因，健康、精力原因還有雙方觀念差別等，導致不能很好地盡到監(jiān)護義務。另一種是委托親戚或者其他人監(jiān)護，由于政策沒有形成綜合合力，很難說其他親戚或監(jiān)護人能夠全心全意地對孩子進行監(jiān)護，所以出現(xiàn)了監(jiān)護沒有完全履行的情況。第三，有一些孩子出現(xiàn)了心理問題。我說的是一些兒童，不是全體的事實無人撫養(yǎng)兒童。由于經濟上相對比較困難，同時長期缺乏監(jiān)護人有效的監(jiān)護，特別是精神層面的關愛，孩子容易出現(xiàn)相較其他孩子自卑、偏激、不自信的情況，容易產生一些心理問題。

Q：《意見》提出的健全信用評價和失信行為聯(lián)合懲戒機制，具體出于什么工作考慮?

A：高曉兵

民政部黨組成員、副部長

對兒童的撫養(yǎng)責任首先是父母的責任，應盡的義務，也是法律的責任。政府保障的是那些因為各種原因不能夠履行撫養(yǎng)和監(jiān)護責任的父母的兒童。對那些能夠履行而不履行撫養(yǎng)和監(jiān)護責任的父母，必須給予失信的聯(lián)合懲戒。這是要督促父母切實履行應有的職責，來保護兒童的基本權益?！兑庖姟犯鶕嘘P的規(guī)定，主要對三類人員實行失信懲戒。

第一類是惡意、故意棄養(yǎng)孩子的父母，這類父母是在有條件撫養(yǎng)孩子的情況下而不履行撫養(yǎng)和監(jiān)護的責任;第二類是長期不與家庭和孩子聯(lián)系的父母，這類情況可以經常在新聞媒體報道當中看到;第三類是采取虛報、隱瞞、偽造等手段騙取保障的資金、物資和服務的父母及其監(jiān)護人。對這三類人員實行聯(lián)合懲戒，有利于教育引導和警示失職父母依法履行責任的義務，有利于督促失聯(lián)父母及時與家庭聯(lián)系，有利于保證各方面的資助支持不折不扣地落實到事實無人撫養(yǎng)兒童身上。

要特別說明的是，這些措施不是唯一的處罰措施，如果以上三類人員違反了兒童保護的法律法規(guī)，還將同時受到相關法律法規(guī)的制裁。

Q：事實無人撫養(yǎng)兒童不僅需要經濟上的支持，同時需要心理和情感的關愛，請問《意見》將從哪些方面給予這個群體更多的關愛服務?

A：倪春霞

民政部兒童福利司副司長

現(xiàn)實當中這些孩子確實已經面臨著在生活、學業(yè)以及心理方面的問題?！兑庖姟穼@方面予以了充分的考慮，主要從五個方面進行了明確。

一是通過政府購買服務方式，同時發(fā)揮共青團、婦聯(lián)等群團組織的社會動員優(yōu)勢，引入專業(yè)社會組織和青少年事務社工，為事實無人撫養(yǎng)兒童提供心理上的撫慰、精神方面的關愛等專業(yè)服務，努力培養(yǎng)孩子健康的心理和健全的人格。

二是指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)兒童督導員和村居兒童主任。發(fā)揮這些力量的作用，加強對這些家庭的尋訪，為家庭和孩子提供監(jiān)護指導、返校復學、落實戶籍等關愛服務。同時充分發(fā)揮兒童福利機構、未成年人救助保護機構及康復、特教服務機構等平臺作用，為這些孩子和家庭提供政策上的指導、資源上的鏈接、康復和特教服務，以及對有需要的事實無人撫養(yǎng)兒童提供臨時的監(jiān)護照料等支持。

三是進一步完善法律援助機制，對于權益受到侵害的事實無人撫養(yǎng)兒童，聯(lián)合司法等部門加大對這些孩子的法律援助力度。

四是《意見》特別強調加大對流浪兒童的救助保護力度。事實無人撫養(yǎng)兒童狀態(tài)很容易造成離家出走，外出流浪，現(xiàn)實中出現(xiàn)了不少這樣的案例，《意見》特別強調要幫助流浪兒童及時尋親、返家，要教育指導督促父母和其他監(jiān)護人履行撫養(yǎng)義務。同時，我們還要將流浪兒童納入到跟蹤關愛對象，不能一送了之。一般是由救助機構把孩子送回家，之后，我們要對這些孩子繼續(xù)予以關注，每個季度應當最少組織一次回訪，防止孩子再次流浪。

五是加強送養(yǎng)工作的指導?！兑庖姟芬裁鞔_，在充分尊重兒童和家庭意愿的情況下，我們將打通信息對接渠道，鼓勵支持有收養(yǎng)意愿的家庭依法收養(yǎng)這些孩子，推動部分事實無人撫養(yǎng)兒童能夠回歸家庭。希望通過這些措施，多部門密切配合、社會力量共同參與，事實無人撫養(yǎng)兒童能夠和其他孩子一樣健康成長。

Q：《意見》突出了很多保障的重點，明確了很多細則和措施，這個意見出臺以后，這些很好的政策在落實方面會有什么樣的措施?

A：高曉兵

民政部黨組成員、副部長

總書記講一分部署，九分落實，這是非?；菝竦恼?，但是關鍵是要落到每一個事實無人撫養(yǎng)兒童身上，要一個都不能少?！兑庖姟肥?020年1月1日起實施，今年6月20號在長沙召開的全國兒童福利工作會議上已經做了一次全面部署?，F(xiàn)在我們有幾個工作舉措。

首先，督促指導各地制定具體的政策。各省、自治區(qū)、直轄市要在2019年10月底之前把所有的政策制定完畢。市、縣一級則是在12月底之前要具體落實。在保障對象上，《意見》已經明確了保障對象，各地必須不折不扣地落實，不得減少保障的范圍，同時我們鼓勵各地根據實際經濟狀況和社會發(fā)展水平，適當地拓寬保障的范圍。在保障標準上，要落實與當地孤兒保障標準相銜接的原則，在基本生活、醫(yī)療康復、教育資助等方面把各項政策用好、用足。民政部將對各地政策出臺的情況，以及研究進展情況，每個月調度一次，我們還有半年的時間做這項工作的準備。

其次，要督促落實責任的分工?！兑庖姟访鞔_了民政部門、人民法院、人民檢察院、教育部門、公安部門、財政部門、醫(yī)療保障部門以及群團組織在保障中的工作職責。我們也將聯(lián)合相關部門一起來督促工作的落實，加強部門協(xié)作，打好事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的組合拳。

三是抓緊做好前期的工作。我們正在配合財政部門做好事實無人撫養(yǎng)兒童生活補貼的測算工作，同時要進一步完善全國兒童福利信息管理系統(tǒng)，根據《意見》要求，在這個系統(tǒng)中增加有關事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活補貼申請和管理這樣的模塊，指導各地對照保障范圍和條件，再次組織排查核實，符合條件的一定精準到人，做到一人一檔，確保應保盡保，不漏一個兒童。這個政策就是要落實到每個孩子身上，所以一個不能漏。

從2020年1月1日起，全面實施事實無人撫養(yǎng)兒童保障制度，切實把黨和政府的溫暖送到每個符合條件的孩子的身邊。

Q：《意見》里面有很多內容涉及人民法院的工作，下一步人民法院在保護事實無人撫養(yǎng)兒童的權益方面有哪些舉措?

A：周加海

最高人民法院研究室副主任

人民法院一直是高度重視整個未成年人群體的權益保護和犯罪預防工作，堅持立足未成年人的特點，以少年法庭為依托，通過專業(yè)化的審判來有效落實對未成年人的特殊優(yōu)先保護的政策精神和要求。這些年來通過依法公正審判，嚴懲了大量各類侵犯未成年人的違法犯罪活動，教育挽救失足的未成年人，維護未成年人的合法權益，保障他們健康成長。

兒童是一個需要特殊關愛的群體，兒童群體當中事實無人撫養(yǎng)兒童更是需要特殊保障的群體，需要進一步加強對事實無人撫養(yǎng)兒童的生活保障、醫(yī)療保障、教育保障。依法維護事實無人撫養(yǎng)兒童的權益，保障他們的健康成長，是人民法院義不容辭的職責和使命。

有一部分服刑的或者被依法采取強制措施的父母，他們進入到訴訟程序以后沒辦法照顧未成年子女，過去這種現(xiàn)象一直存在，以前通過一些法院和法官，通過個案在民政部門的大力協(xié)助下先解決孩子的臨時監(jiān)護問題。雖然也取得了比較不錯的效果，但是畢竟缺乏制度性的安排，做起來難度很大。

《意見》把相關工作要求和銜接做了制度性安排，對于整體提升對事實無人撫養(yǎng)兒童的保護水平和效果，一定會取得非常好的效果。

下一步人民法院會充分發(fā)揮審判作用，同時加強與相關部門的協(xié)作配合，切實貫徹好意見的各項工作要求，加強對事實無人撫養(yǎng)兒童的保障方案。重點做好以下三個方面工作：

一是履行審判職能，依法公正審理好相關案件。依法審理遺棄、虐待，暴力傷害不履行監(jiān)護職責的案件，依法審理撤銷監(jiān)護人資格的案件，對符合2014年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯(lián)合發(fā)布的關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人行為的意見，依法撤銷監(jiān)護人資格，同時協(xié)調民政部門及其他相關部門落實好兒童的監(jiān)護問題。對于民政部門對有能力履行撫養(yǎng)義務而拒不撫養(yǎng)的父母提起追索撫養(yǎng)費用的，人民法院一定給予支持。

二是延伸審判職能，加強幫扶工作。在案件審理過程中，通過家庭尋訪等方式為事實無人撫養(yǎng)兒童提供關愛服務，利用少年審判專業(yè)的法官隊伍，同時借助廣泛的社會力量，案件審理過程中要為這些事實無人撫養(yǎng)兒童提供必要的心理咨詢、心理疏導、情感撫慰等服務，培養(yǎng)健康心理和健全人格。加強法治宣傳教育，通過庭審直播發(fā)布指導性案例、典型案例，送法進校園、進社區(qū)、進鄉(xiāng)村等多種方式，引導全社會關心支持對事實無人撫養(yǎng)兒童的幫扶、救助、保障工作。

第三，加強部門協(xié)作，提升保障事實無人撫養(yǎng)兒童的工作合力。人民法院將積極對接協(xié)助民政部門兒童福利機構，做好剛才提到的監(jiān)護人因為犯罪、受審在押的未成年子女的臨時監(jiān)護照料工作。對申請宣告兒童父母失蹤、死亡以及撤銷父母監(jiān)護權等涉及到兒童監(jiān)護的案件要設立預設通道，并及時將法律文書抄送戶籍地、縣級民政部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)，實現(xiàn)信息及時共享。同時協(xié)同有關部門健全信用評價和失信行為聯(lián)合懲戒機制，將惡意棄養(yǎng)行為納入全國信用信息共享平臺，實施失信聯(lián)合懲戒。

Q：各級人民檢察院設立了專門的工作機構，在推進未成年人檢察專業(yè)化方面取得了很大的進展。接下來在加強事實無人撫養(yǎng)兒童的司法保護上有哪些工作打算?

A：李峰

最高人民檢察院第九檢察廳副廳長

檢察機關對事實無人撫養(yǎng)兒童的保護問題一直非常重視，我們在辦案中發(fā)現(xiàn)很多孩子就是因為父母服刑死亡、失蹤、重病等原因成為了事實上無人撫養(yǎng)兒童。這類兒童因為監(jiān)護缺失，容易成為犯罪分子實施不法侵害的對象，也容易因為生活無著而走上違法犯罪的道路?！兑庖姟穼鉀Q事實無人撫養(yǎng)兒童有重大的意義。近年來檢察機關立足檢察職能，強化法律監(jiān)督，在保障兒童受到有效監(jiān)護、維護事實無人撫養(yǎng)兒童的合法權益方面，做了一些積極探索。

一是依法嚴厲懲治監(jiān)護人故意或者惡意不履行監(jiān)護職責的犯罪行為。2018年以來，檢察機關已起訴遺棄未成年人犯罪103件，今年上半年，上海市檢察機關集中辦理了案件，四名監(jiān)護人因拒不履行撫養(yǎng)義務而被追究刑事責任。

二是支持幫助部分事實無人撫養(yǎng)兒童變更監(jiān)護權，保障兒童監(jiān)護到位。最高檢部署開展了統(tǒng)一集中辦理試點工作，把傳統(tǒng)的未成年人檢察上升到民事、行政，集中進行試點。試點單位對監(jiān)護人侵害、遺棄、拋棄未成年人，建議有關部門申請法院撤銷監(jiān)護權。

三是關愛救助受到侵害的事實無人撫養(yǎng)兒童。2018年最高檢下發(fā)了關于全面加強未成年人國家司法救助工作的意見，各級檢察機關全面落實意見要求，依法幫助事實無人撫養(yǎng)兒童爭取政策幫助，對因案造成的事實無人撫養(yǎng)兒童開辟優(yōu)先通道。

四是教育挽救涉嫌犯罪的事實無人撫養(yǎng)兒童，對因無人照管，生活無著走向犯罪道路的未成年人，檢察機關科學開展幫教工作，精準幫扶、教育挽救、跟蹤回訪，促使他們順利回歸，融入社會。

在繼續(xù)做好兒童監(jiān)護權益維護，關愛保護幫助受到侵害和涉嫌犯罪的事實無人撫養(yǎng)兒童的基礎上，積極發(fā)揮檢察職能，推動建立侵害事實無人撫養(yǎng)兒童的犯罪長效工作機制。一是加大對遺棄兒童犯罪的檢察工作。二是案件發(fā)現(xiàn)和防范機制，聯(lián)合相關部門建立強制報告制度，要求教育、醫(yī)療、救助管理、福利等機構，發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或疑似遭受侵害的必須及時報告。三是加強事實無人撫養(yǎng)兒童的安全管理，檢察機關將重點關注涉及事實無人撫養(yǎng)兒童的案件辦理情況，及時發(fā)現(xiàn)社會管理風險點，通過發(fā)出檢察建議，向黨委政府專題報告，發(fā)布未檢工作白皮書等方式，促進事實無人撫養(yǎng)兒童的安全管理。四是面向事實無人撫養(yǎng)兒童，深入開展法治宣傳和教育活動，提高他們的法治觀念和安全意識。

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