環(huán)境公益訴訟構(gòu)建中的五大關(guān)系

　　環(huán)境公益訴訟作為一種司法救濟(jì)手段在環(huán)境保護(hù)中的地位和作用已成為世界大多數(shù)國家的共識。我國理論界對環(huán)境公益訴訟的討論由來已久，并且在司法實(shí)踐中，已先后有貴陽、無錫設(shè)立了環(huán)境保護(hù)審判庭，受理環(huán)境公益訴訟案件。但從現(xiàn)有法律體系看來，除了《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》外，環(huán)境公益訴訟仍缺乏有力的立法支撐。立法的薄弱必然導(dǎo)致司法的步履維艱，本文擬從司法層面來考量環(huán)境公益訴訟，來反推環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建。筆者不想對其具體制度設(shè)計多做論證，只是從環(huán)境公益訴訟中需要關(guān)注的5對基本關(guān)系出發(fā)，來探討如何使環(huán)境公益訴訟更好在司法層面中得以施行。

　　一、環(huán)境公益訴訟是“創(chuàng)新”還是“重生”?

　　環(huán)境公益訴訟究竟是在原有訴訟體系上進(jìn)行改造還是要重塑一種新的訴訟體制，是我們需要解決的首要問題。以公益訴訟的性質(zhì)而言，其并不是一個單獨(dú)的訴訟形式，而是一個以訴訟目的為基準(zhǔn)界定的概念，旨在描繪國家機(jī)關(guān)、個人和有關(guān)團(tuán)體為維護(hù)公益而進(jìn)行的訴訟活動，其仍然依附于民事訴訟和行政訴訟之中?，F(xiàn)行訴訟法通過當(dāng)事人理論的擴(kuò)張、訴之利益的延伸、訴訟信托的建立和干預(yù)原則的利用，完全可以適應(yīng)對公益的保護(hù)。因此，在環(huán)境公益訴訟問題上，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有民事和行政訴訟制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革創(chuàng)新，主要圍繞環(huán)境公益訴訟特定的原告資格、受案范圍、舉證責(zé)任和保障措施等特殊規(guī)則進(jìn)行研究，盡可能繼承民事和行政訴訟制度中可適用于環(huán)境民事和行政公益訴訟的規(guī)則。

　　二、環(huán)境行政公益訴訟還是環(huán)境民事公益訴訟?

　　環(huán)境公益訴訟按其被訴主體或其訴訟目的可分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟主要是針對其他公民或者組織侵害公共環(huán)境利益的行為，請求法院提供民事性質(zhì)的救濟(jì)。而環(huán)境行政公益訴訟則主要是針對行政機(jī)關(guān)的具體環(huán)境行政行為危害公共環(huán)境利益而向法院提起的司法審查之訴。毫無疑問，兩種類型的環(huán)境公益訴訟是可以并行的，但在現(xiàn)階段我們是以環(huán)境民事公益訴訟還是以環(huán)境行政公益訴訟為主呢?筆者以為當(dāng)以環(huán)境行政公益訴訟為主。原因在于對公民或其它組織損害環(huán)境公益的行為可以通過行政處罰措施加以矯正，雖然存在處罰力度不夠、執(zhí)行不到位等問題，但這并不妨礙其作為一種環(huán)境救濟(jì)的有效手段。而對于政府不作為導(dǎo)致的環(huán)境公益損害，目前卻缺乏法律上明確的救濟(jì)手段，環(huán)境行政公益訴訟作為一種司法救濟(jì)措施可以有效填補(bǔ)這一缺位。

　　三、一元訴訟啟動模式還是多元啟動訴訟模式?

　　根據(jù)現(xiàn)行民事和行政訴訟法的規(guī)定，當(dāng)私益受損時，都是有利害關(guān)系人發(fā)起訴訟程序。在公益受損時，由誰來發(fā)起訴訟程序，學(xué)界不無爭議。一般有一元訴訟和多元訴訟兩種啟動模式。所謂一元式，是指只有國家才有權(quán)提起公益訴訟，國家進(jìn)行訴訟時，只能由特定的國家機(jī)關(guān)代表，一般是該國的檢察機(jī)關(guān)。而多元式，是指除國家公訴外，其他一些主體也可以提起公益訴訟。對環(huán)境公益訴訟而言，筆者贊成多元訴訟啟動模式，即公民、環(huán)保團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)都可以作為環(huán)境公益訴訟的原告啟動環(huán)境公益訴訟程序。但是考慮到我國的基本國情、各主體訴訟能力的強(qiáng)弱、現(xiàn)行的司法體制及司法資源的有限性，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先起訴權(quán)。

　　四、直接訴訟模式還是前置訴訟模式?

　　在環(huán)境行政公益訴訟中，以公民提起訴訟要不要經(jīng)過有關(guān)機(jī)關(guān)的審查為標(biāo)準(zhǔn)，可分為公民直接起訴與前置審查起訴模式。直接起訴模式，即由公民以原告的身份直接向法院起訴，在起訴前，不需任何機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn)。前置審查起訴模式，即公民提起公益訴訟之前，必須通知并要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)制止損害社會公共利益的違法行為或提起訴訟，當(dāng)在有關(guān)國家機(jī)關(guān)不提起訴訟，公民可徑行提起訴訟。筆者認(rèn)為在環(huán)境公益訴訟模式上，可以采取前置訴訟模式，一方面是因?yàn)閷ｉT的環(huán)境保護(hù)行政主管部門對環(huán)境污染和破壞行為進(jìn)行管制;另一方面按照上文所述檢察機(jī)關(guān)具有優(yōu)先起訴權(quán)。所以當(dāng)公民個人或環(huán)保團(tuán)體發(fā)現(xiàn)損害環(huán)境公益的行為存在時，可以先向環(huán)境保護(hù)主管部門控告或者申請檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，在相關(guān)部門沒有采取行政制裁或提起公益訴訟時，再自行向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。

　　五、事后追懲模式還是事前預(yù)防模式?

　　事后追懲式訴訟，是指只有當(dāng)損害社會公共利益的違法行為客觀上已經(jīng)發(fā)生時，才能提起公益訴訟。這種訴訟的目的，是對致害行為人實(shí)行事后民事、行政制裁，使之停止侵害，恢復(fù)社會公共利益。所謂事前預(yù)防式訴訟是指不僅對過去、現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生的違反社會公共利益的違法行為可以提起訴訟，而且對將來可能發(fā)生的違法行為也可以提起訴訟?？紤]到環(huán)境這一公共物品損害的不可逆轉(zhuǎn)性，筆者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)采取事前預(yù)防模式，對那些即將造成重大環(huán)境污染，可能損害環(huán)境公益的行為也可以提起公益訴訟，以有效防止環(huán)境危害的產(chǎn)生，這也是與環(huán)保領(lǐng)域的預(yù)防為主原則相呼應(yīng)的。

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