2019年10月自考《行政組織理論》重要考點(diǎn)復(fù)習(xí)13

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151、編制管理手段全面化的內(nèi)容包括：

(1)法律手段。這是編制管理的主要手段，是指運(yùn)用憲法和法律，通過頒布編制法規(guī)，依照編制法規(guī)對(duì)編制工作進(jìn)行管理。包括：編制管理的原則、方法、各類編制的標(biāo)準(zhǔn);編制管理的程序及權(quán)限劃分;編制管理的紀(jì)律。

(2)經(jīng)濟(jì)手段。指以經(jīng)濟(jì)利益為杠桿，激發(fā)行政單位節(jié)約編制的積極性。主要是指用國家行政預(yù)算的方法來調(diào)節(jié)，控制行政編制的增長，包括：在宏觀上，要確定各級(jí)行政預(yù)算在各級(jí)財(cái)政預(yù)算中的數(shù)量比例，以及行政預(yù)算與行政編制的數(shù)量比例;在微觀上，要確定各個(gè)單位的人員編制與辦公費(fèi)用的比例，確定人員工資基金和辦公費(fèi)用的定期包干數(shù)額，實(shí)行超編超支不補(bǔ)，節(jié)編節(jié)支部分歸已。

(3)行政手段。指行政組織依靠自己的權(quán)力，通過下達(dá)命令、指示的辦法來管理行政編制。它的好處是：具有一定的權(quán)威性、無償性、直接性、靈活性。

(4)編制管理技術(shù)的現(xiàn)代化

在我國現(xiàn)階段管理實(shí)踐中，應(yīng)該大力推廣、運(yùn)用各學(xué)科先進(jìn)的分析方法和技術(shù)，對(duì)編制情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和比較借鑒。

編制統(tǒng)計(jì)是對(duì)編制管理對(duì)象的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、干部結(jié)構(gòu)及其相關(guān)的其它情況加以數(shù)量表示，并通過數(shù)量指標(biāo)體系研究人員編制的結(jié)構(gòu)及其規(guī)律的方法。統(tǒng)計(jì)的主要指標(biāo)包括機(jī)構(gòu)指標(biāo)、人員編制指標(biāo)和實(shí)有工作人員指標(biāo)。

此外，為了取得對(duì)機(jī)構(gòu)編制的歷史、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)的了解，更好地指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的編制工作，編制管理機(jī)關(guān)往往采用比較借鑒法進(jìn)行編制分析和審批工作。比較借鑒法包括：①縱向比較，即從歷史發(fā)展的角度進(jìn)行比較;②橫向比較，即同一時(shí)期任務(wù)大致相同、性質(zhì)一樣的機(jī)構(gòu)加以比較，從中找出一些固有的、有實(shí)際意義的聯(lián)系。

152、行政組織變革的內(nèi)部原因主要有

(1)組織的規(guī)模過度膨脹。組織內(nèi)健康結(jié)實(shí)的體積變成臃腫肥胖的體積，給其履行職能帶來障礙，造成組織內(nèi)部上級(jí)與下級(jí)之間、單位與單位之間、成員與成員之間溝通困難，管理幅度過大、管理層次、管理環(huán)節(jié)過多，影響組織效能的發(fā)揮。另外，各機(jī)構(gòu)、單位競(jìng)相擴(kuò)張職能，必將產(chǎn)生相互侵權(quán)、職能沖突、工作重復(fù)的后果，造成組織管理混亂。

(2)行政組織人員的弱化、老化和臃腫。一方面，組織有自我膨脹的本性，組織中的人員無論能力高低，都希望往更高的職位攀升，其結(jié)果，必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的臃腫。另一方面，在組織規(guī)模擴(kuò)大的過程中，大量訓(xùn)練不足的人員進(jìn)入組織，而過分老化應(yīng)當(dāng)被淘汰的人員還滯留在組織內(nèi)部，從而導(dǎo)致了組織人員的弱化和老化。

153、行政組織變革的征兆

(1)行政組織職能的膨脹引起了與其他社會(huì)組織職能的沖突。這主要表現(xiàn)在：行政組織侵占了社會(huì)中介組織的職權(quán)，它以大量的機(jī)構(gòu)和人員處理本應(yīng)該由社會(huì)中介組織處理的事務(wù);行政組織侵占了事業(yè)單位和企業(yè)的職權(quán)，過多地干預(yù)了經(jīng)濟(jì)生活和其他社會(huì)事務(wù);行政組織侵占了社會(huì)群團(tuán)的職權(quán)，過多地干預(yù)本應(yīng)由社會(huì)群團(tuán)處理的事務(wù)。

(2)行政組織與國際政治系統(tǒng)其他組織的職責(zé)關(guān)系不順。首先是黨政關(guān)系不順，存在著以黨代政、黨政交替不分的現(xiàn)象。其次是行政組織與立法組織的關(guān)系不順，立法組織監(jiān)督行政組織的職責(zé)得不到很好的落實(shí)，政府行政組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員任免等行政行為上缺乏必要的約束。

(3)行政組織部門林立、機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)不清、協(xié)調(diào)困難。首先，各部門的工作既有重復(fù)，又有遺漏。其次，人員過多，造成人浮于事，事浮于人的現(xiàn)象。再次，政出多門，秩序混亂，管理上多頭領(lǐng)導(dǎo)，政見不一，下級(jí)無所適從。

(4)行政組織上下級(jí)的溝通困難，指揮不靈。一方面，上級(jí)指揮下級(jí)不靈。上級(jí)對(duì)下級(jí)的命令、指示被下級(jí)各取所需，加以歪曲，為我所用。另一方面，下級(jí)情況不能上達(dá)。下級(jí)向上級(jí)匯報(bào)的情況與實(shí)際狀況差距過大，導(dǎo)致上級(jí)無法做出正確的決策。

(5)行政組織內(nèi)部開拓進(jìn)取的動(dòng)力不大，缺乏生機(jī)和活力，空氣沉悶。

(6)行政組織與其特定的社會(huì)環(huán)境不相適應(yīng)，不能很好地履行其職能，面對(duì)突發(fā)事件時(shí)缺乏快速的反應(yīng)能力，提不出有效的應(yīng)對(duì)措施。

154、行政組織變革的阻力

①行政組織變革的最大阻力來自行政組織自身的“經(jīng)濟(jì)人”特征。行政組織的每一次變革都是一場(chǎng)重大的利益格局的調(diào)整。這種調(diào)整經(jīng)常受到既得利益者的阻撓和壓力;既得利益者總是力圖藉舊有的制度和形式保障其利益，不愿或不肯對(duì)既有的利益格局做出有損于自己的變動(dòng)，哪怕這種變動(dòng)反映了事務(wù)發(fā)展的規(guī)律而有利于整個(gè)社會(huì)福利的增進(jìn)。

②來自資歷較高者、年長者的阻力。年長者思維觀念較定型，工作方式穩(wěn)定、職業(yè)習(xí)慣持久，對(duì)變化的心理抵觸較強(qiáng)，對(duì)組織變革造成的阻力越大。

③人際關(guān)系的阻力。在人際關(guān)系處于某種穩(wěn)定平衡的組織中，成員們往往會(huì)因?yàn)楹ε缕茐默F(xiàn)有平衡而反對(duì)變革。

④對(duì)變革后的科學(xué)、高效的新秩序和廉政、勤政的新作風(fēng)不適應(yīng)所產(chǎn)生的阻力。特別是那些只會(huì)憑老經(jīng)驗(yàn)辦事的組織成員，出于安全性的考慮常使他們對(duì)組織變革產(chǎn)生抵觸情緒。

⑤因害怕被精簡(jiǎn)，而反對(duì)或害怕變革。

⑥對(duì)陌生事物的疑慮，對(duì)變革后果不了解而產(chǎn)生的阻力。

155、行政組織變革的目標(biāo)

行政組織變革的目標(biāo)是行政組織變革的靈魂，它對(duì)行政組織的變革有著重要的作用：一是定位作用，即指出組織變革的最終結(jié)果，二是定向作用，即指出組織變革的方向。 行政組織變革的目標(biāo)是：

(1)確定行政組織變革目標(biāo)的重要性。組織目標(biāo)是組織的基本要素，也是組織得以建立的依據(jù)。靜態(tài)的組織結(jié)構(gòu)總是按照一定的組織目標(biāo)進(jìn)行構(gòu)建的。同樣，目標(biāo)也是組織變革這一動(dòng)態(tài)過程的靈魂，任何組織變革都要圍繞著一定的目標(biāo)展開。行政組織變革的目標(biāo)對(duì)行政組織的變革有著重要的作用：一是定位作用，即指出組織變革的最終結(jié)果;二是定向作用，即指出組織變革的方向。

(2)行政組織變革的基本目標(biāo) 一個(gè)復(fù)雜的目標(biāo)群，并非是某個(gè)簡(jiǎn)單的單一目標(biāo)，其基本目標(biāo)可以概括為兩點(diǎn)：①提高行政組織對(duì)于外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力，適應(yīng)力就是適應(yīng)外在環(huán)境的需要。改造力就是在適應(yīng)外部環(huán)境的同時(shí)，能動(dòng)地去影響外部環(huán)境，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。②加強(qiáng)行政組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性，使其能穩(wěn)定協(xié)調(diào)有序地工作。一個(gè)組織要理順行政組織自身的工作秩序，使其形成一個(gè)科學(xué)的、協(xié)調(diào)有序的系統(tǒng);還要理順組織與個(gè)人的關(guān)系，使組織成員能通過組織目標(biāo)的達(dá)成，得到個(gè)人的全面發(fā)展。③在實(shí)現(xiàn)上述兩點(diǎn)的過程中，必須處理好行政組織的變革性與穩(wěn)定性的關(guān)系。首先，穩(wěn)定性是變個(gè)性的基礎(chǔ)。離開必要的穩(wěn)定性，組織變革就會(huì)陷入一個(gè)越變?cè)絹y、越亂越變的惡性循環(huán)之中，也就失去了變革的意義。從這個(gè)意義上說，沒有穩(wěn)定性就沒有變革?！　∑浯危魏问挛锒际前l(fā)展變化的，為了使行政組織適應(yīng)不斷變化著的環(huán)境，并使其在適應(yīng)中不斷改造環(huán)境，必須使行政組織具有一定的靈活性，必須使其能突破原有的穩(wěn)定協(xié)調(diào)關(guān)系，在新的條件下建立更為科學(xué)的協(xié)調(diào)關(guān)系。

156、行政組織變革的動(dòng)力

行政組織變革是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展而出現(xiàn)的現(xiàn)象，故它的變革會(huì)給人類帶來新的利益，新的生機(jī)。在變革前，人們一般對(duì)其持支持的態(tài)度。行政組織變革動(dòng)力具體來說有：①統(tǒng)治階段為了完成行政管理的職能——政治職能、社會(huì)職能，需要行政組織變革。這是行政組織階級(jí)性的需要。②社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生產(chǎn)方式的更替是行政組織變革的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自發(fā)性，需要政府政府行政組織以公共性身份介入，保證其健康地發(fā)展。③行政組織成員為自身全面發(fā)展的需要，要求行政組織變革。不合理的行政組織體制或行政組織內(nèi)部的資源——職務(wù)資源、物質(zhì)資源——的分配不公使組織成員深受其苦，使他們有進(jìn)行變革的切身需要。④社會(huì)的需要和人民群眾的要求，推動(dòng)行政組織的變革。人民群眾的這種要求，主要體現(xiàn)在大眾傳播媒介的批評(píng)、呼聲上，即體現(xiàn)在群眾輿論上。⑤新的科學(xué)、民主、效率觀念的出現(xiàn)，為行政組織的變革提供了精神支柱、理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)思想。“廉價(jià)政府” “三E”管理理念(效率、效果、效益)等新觀念、新思維為行政組織變革提供了理論上依據(jù)。

157、行政組織變革的主要內(nèi)容

(1)行政組織職能的變革

行政組織的職能就是政府行政組織在一定時(shí)期內(nèi)根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要所負(fù)有的社會(huì)職責(zé)和所要執(zhí)行的功能。它是根據(jù)經(jīng)濟(jì)、政治、科學(xué)和社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展，根據(jù)不同時(shí)期的形勢(shì)和任務(wù)的變化而變化的。行政組織變革必須圍繞著政府職能的變革而開展、進(jìn)行。

行政組織職能發(fā)展的總趨勢(shì)可從以下五個(gè)方面來考察：①從行政組織職能作用的領(lǐng)域來看，政府職能是由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。②從行政組織職能作用的性質(zhì)來看：政府職能是以保衛(wèi)性、統(tǒng)治性的職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向轉(zhuǎn)變。③從行政組織職能分化的程度看，其變化趨勢(shì)是以原來混濁不清的職能向高度分化的職能轉(zhuǎn)變。④從行政組織職能的行使方式來看，其變化的趨勢(shì)是由以人治為主、行政手段為主轉(zhuǎn)為以法治為主、行政手段與法律手段、經(jīng)濟(jì)手段并重。⑤從行政組織職能作用的深度與廣度來看，行政組織的職能作用正以宏觀、微觀并重——社會(huì)、組織、個(gè)人的各個(gè)方面無所不包、無所不管——轉(zhuǎn)為主要控制宏觀——主管對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化有決定意義的重要事務(wù)，以及公民個(gè)人行為中涉及違法的事件。

(2)行政組織結(jié)構(gòu)的變革

行政組織橫向部門結(jié)構(gòu)的變革趨勢(shì)是：①從行政管理過程來看，正在由重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向，發(fā)展成重咨詢、信息、監(jiān)督部門，使其與決策、執(zhí)行部門相平衡的趨勢(shì)。②從行政管理職能來看，變革的趨勢(shì)是精簡(jiǎn)、合并比較龐大、眾多的對(duì)社會(huì)微觀活動(dòng)進(jìn)行專業(yè)的直接管理部門，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)宏觀活動(dòng)進(jìn)行綜合的間接管理部門;由過去的重管理部門發(fā)展成現(xiàn)在的重服務(wù)部門。行政組織縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)的變革呈不明顯趨勢(shì)，基本上比較穩(wěn)定。整個(gè)行政組織結(jié)構(gòu)有從集權(quán)式的尖塔型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向?yàn)榉謾?quán)式扁平型的趨勢(shì)，這是行政管理日益民主化的需要。

(3)行政組織權(quán)力關(guān)系的變革

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，行政組織縱橫結(jié)構(gòu)的調(diào)整，行政組織的權(quán)力分配關(guān)系也要相應(yīng)地發(fā)生變化。集權(quán)型和分權(quán)型是權(quán)力體系的兩種基本類型，行政組織權(quán)力變革的主要趨勢(shì)是由集權(quán)型向分權(quán)型轉(zhuǎn)變。主要包括：①行政組織向社會(huì)組織還權(quán)。將大量的具體社會(huì)事務(wù)管理工作委托、轉(zhuǎn)交給相應(yīng)的社會(huì)組織進(jìn)行。②橫向分權(quán)。逐步由單純的直線型權(quán)力關(guān)系向直線型權(quán)力關(guān)系和參謀權(quán)力關(guān)系并存的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。③縱向分權(quán)。既有從集權(quán)走向分權(quán)的趨勢(shì)，又有從分權(quán)走向集權(quán)的趨勢(shì)?，F(xiàn)代行政管理重視組織中每一層級(jí)、每個(gè)單位、每位組織成員效能的發(fā)揮。在現(xiàn)實(shí)中，分權(quán)的趨勢(shì)表現(xiàn)為：一方面，行政組織中的領(lǐng)導(dǎo)者向普通成員分權(quán)，行政組織向著越來越民主的方向發(fā)展;另一方面，對(duì)社會(huì)宏觀控制從分權(quán)走向集權(quán)，凡涉及宏觀發(fā)展的各項(xiàng)有關(guān)事務(wù)必須由政府高度的統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一命令來進(jìn)行管理。

158、克服阻力的基本方法

阻力并非全是壞事，它可能帶來一定好處，比如它可能使變革的領(lǐng)導(dǎo)者深思熟慮，反復(fù)審核關(guān)于變革的方案，以確保變革的目標(biāo)和措施更加妥當(dāng)。但它畢竟有負(fù)面作用。從組織變革的角度考慮，我們應(yīng)采取對(duì)策，使變革的阻力盡量降低，化阻力為動(dòng)力。其主要方法有：

(1)廣泛宣傳和深入動(dòng)員，造成變革的強(qiáng)大輿論，并有針對(duì)性地克服心理障礙。其目的是為了轉(zhuǎn)變組織成員們?cè)械挠^念、態(tài)度、知識(shí)結(jié)構(gòu)，建立勇于變革、勇于創(chuàng)新的組織文化，灌輸給他們一些新的意識(shí)，鼓勵(lì)進(jìn)行變革的心理動(dòng)機(jī)。還有必要通過一系列獎(jiǎng)勵(lì)制度來強(qiáng)化有利于變革的行為，創(chuàng)造有利于變革的制度、環(huán)境，促進(jìn)人們的思想轉(zhuǎn)變。

(2)發(fā)動(dòng)群眾，民主參與變革。主要是發(fā)動(dòng)行政組織內(nèi)部的一般員工來參與變革，使變革成為全體組織成員乃至全民的共同事業(yè)。首先要引導(dǎo)大家共同認(rèn)識(shí)現(xiàn)行行政組織體系的問題，共同分析其弊端，從一般到具體，從宏觀到微觀，從別單位到本單位的問題都應(yīng)求得共識(shí)，然后引導(dǎo)大家共同認(rèn)識(shí)變革后的好處，包括對(duì)社會(huì)的好處，對(duì)本單位、個(gè)人全面發(fā)展的好處，最后要引導(dǎo)大家參與決策方案的討論，為變革獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

(3)盡量減少損失代價(jià)，從而減少阻力，化消極因素為積極因素，為此，要對(duì)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)下來的富余人員的安排合理，對(duì)于因變革而需要知識(shí)更新者，加以培訓(xùn)，建立新的人際關(guān)系組合時(shí)，盡可能照顧過去合理的人際關(guān)系，保持原有組織聯(lián)系的相對(duì)穩(wěn)定性。

(4)克服利益本位思想，以高度的政治責(zé)任感和大無畏的精神積極推進(jìn)行政組織的變革。行政組織的公共性要求行政工作人員在行政組織不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展而需要變革時(shí)，應(yīng)克服狹隘的個(gè)人利益和部門利益，對(duì)公眾持負(fù)責(zé)的態(tài)度。為此要特別注意選用具有變革精神，能以大局為重的人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)者。

(5)要建立專門研究行政組織變革工作，具有老師性、權(quán)威性、公開性、專門性的研究班子。老師性指這個(gè)班子應(yīng)包括各有關(guān)方面的老師，包括政務(wù)活動(dòng)家，行政管理學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等，權(quán)威性是指這個(gè)班子應(yīng)具有相應(yīng)的權(quán)力;公開性是指它的研究成果要適時(shí)地向社會(huì)公開，它所提的方案的相當(dāng)一部分應(yīng)來自社會(huì)輿論界的公開討論意見。專門性指該組織應(yīng)以研究行政組織變革為自己的專門任務(wù)。

159、英國行政組織改革的背景

英國當(dāng)代的行政改革主要從1979年撒切爾夫人當(dāng)政時(shí)開始。其改革的動(dòng)因，源于人們對(duì)公共部門和“官僚”的懷疑與不信任，源于當(dāng)時(shí)政府部門低效率、高浪費(fèi)的現(xiàn)象與私營部門管理的高績效之間的明顯對(duì)比。為此，英國的現(xiàn)代保守主義堅(jiān)信借用私營部門的管理原則、技術(shù)和方法，包括管理人員來改革政府會(huì)取得良好的效果。撒切爾政府改革的核心方式是以市場(chǎng)為取向的。

160、英國行政組織改革的主要內(nèi)容

(1)重新界定和優(yōu)化行政組織職能，將部分職能市場(chǎng)化。改革著眼于政府與社會(huì)的關(guān)系，目的是減少政府職能，實(shí)現(xiàn)政府從社會(huì)的部分撤退。改革的主要手段是合同出租和非國有化。將原來由政府提供服務(wù)的職能通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式由私營企業(yè)來承擔(dān)。

(2)調(diào)整中央政府與地方政府的關(guān)系。改變中央政府對(duì)地方政府控制一向較弱的局面，加強(qiáng)宏觀控制，步入中央集權(quán)化時(shí)期。

(3)以效率為中心，改革行政組織的內(nèi)部管理體制。這項(xiàng)改革包括組織結(jié)構(gòu)、工作程序、監(jiān)督機(jī)制、公共責(zé)任制、管理方法等方面。其主要表現(xiàn)是：①雷納效率分析小組的改革方案：雷納對(duì)組織管理中那些人們習(xí)以為常的問題提出質(zhì)詢，并由專門的效率評(píng)估對(duì)解決問題的方式進(jìn)行辯論或論證，以尋求更好的方法，進(jìn)而達(dá)成一致的共識(shí)，最后實(shí)施認(rèn)識(shí)一致的改革措施。通過讓公務(wù)員參與效率的評(píng)估和分析，使改革的要求發(fā)自內(nèi)部，因而取得了較好的效果。②在政府各組成部門內(nèi)部設(shè)立負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)構(gòu)，履行政策和提供服務(wù)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人要承擔(dān)執(zhí)行政策的責(zé)任，同時(shí)享有一定的自主權(quán)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的成立，減輕了部長的工作負(fù)荷，使其積極性和創(chuàng)造性得到充分發(fā)揮，以便政府更好地執(zhí)行政策和為公眾提供服務(wù)。

(4)以加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控為宗旨，以加強(qiáng)部長對(duì)部門工作的領(lǐng)導(dǎo)為目的，建立“部長管理信息系統(tǒng)”。“部長管理信息系統(tǒng)”通過建立直接和規(guī)范化的信息溝通渠道，與下級(jí)訂立目標(biāo)責(zé)任制、績效評(píng)估制，建立信息反饋渠道，使部長對(duì)本部能夠及時(shí)進(jìn)行有效控制。

(5)改革人事制度。短期合同制和重視工作結(jié)果的工資獎(jiǎng)勵(lì)制度的推行，私營組織的成員可以參與政府管理，這都從根本上動(dòng)搖了傳統(tǒng)的文官制度。點(diǎn)擊下方按鈕免費(fèi)下載精品備考資料哦！