申論：我國農(nóng)村政治民主建設(shè)中的問題及對策

      自20世紀70年代末改革以來，伴隨著家庭承包責(zé)任制的推行和人民公社的解體，中國農(nóng)村的社會組織形成、政治關(guān)系狀況及權(quán)力運行機制均發(fā)生了重大而深刻的變化，突出表現(xiàn)在村民委員會的普遍建立和村民自治的實施上面。

　　盡管我國經(jīng)過二十幾年的民主實踐，取得了一些成績，但是在農(nóng)村政治民主建設(shè)過程中仍然存在一些問題。具體表現(xiàn)為：

　　一是農(nóng)村政治民主建設(shè)的制度不完善。在農(nóng)村實行村民自治，是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基礎(chǔ)制度。它包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四項內(nèi)容。但是，與村民自治相適應(yīng)的配套制度不健全和不完善。例如，目前，村級財務(wù)的民主監(jiān)督手段僅僅定位在村務(wù)公開上，而在如何完善村級財務(wù)制度和審計制度方面，還是個薄弱環(huán)節(jié)。有相當(dāng)一部分村財務(wù)賬目是村會計的“良心賬”。

　　二是農(nóng)村干部、農(nóng)民群眾的民主意識不強。表現(xiàn)為，在領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)方法上統(tǒng)包統(tǒng)攬，行政命令；在工作方法上，簡單粗暴，“我說你聽，我打你通”。沒有真正尊重農(nóng)民群眾的主體地位，沒有很好地落實農(nóng)民群眾在重大問題上的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其結(jié)果事與愿違，“好心辦不成好事”，造成群眾對干部不理解，影響黨群干群的關(guān)系。由于受中國封建文化的影響和長期小農(nóng)生產(chǎn)方式的局限，農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍較低。在有的地區(qū)，文盲仍占當(dāng)?shù)厝丝谳^大比例。相當(dāng)一部分農(nóng)民要么思想因循守舊，封閉、保守的小農(nóng)意識積淀較深，習(xí)慣于上邊咋說我咋干，對村務(wù)漠不關(guān)心，不懂得如何履行自己的民主權(quán)利；要么就是只講民主，不講法制，制約村民自治向前發(fā)展。

　　三是鄉(xiāng)村關(guān)系，村“兩委”關(guān)系不暢通。從政府方面而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村是“指導(dǎo)”關(guān)系?？墒?ldquo;指導(dǎo)”缺乏操作性，要么是“合同式”的、“行政命令式”的，或是“不敢、不會作為”的，甚至是“為所欲為”的，其結(jié)果都損害了鄉(xiāng)村關(guān)系。從黨委方面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為執(zhí)政黨設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記不僅主管人大而且主管政府，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)實際上的“一把手”。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村委會產(chǎn)生了多重密切關(guān)系：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間關(guān)系順延成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村委會關(guān)系；二是當(dāng)黨組織與村委會交互任職、村支書同時兼任村主任時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村委會關(guān)系又進一步演變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的雙重關(guān)系，以至于職能混淆。我國農(nóng)村政治民主建設(shè)是社會主義政治發(fā)展的基本內(nèi)容之一，也是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

　　推進農(nóng)村政治民主建設(shè)應(yīng)從三方面著手。

　　一是完善和落實制度。首先，完善村民代表會議制度。村民代表會議制度產(chǎn)生于有關(guān)村級重大公共事務(wù)決策，其最初目的就在于讓村民能夠充分發(fā)表對于有關(guān)公共事務(wù)的意見，以使村民委員會的有關(guān)決策符合廣大村民的利益，這在一定程度上拓寬了村民政治參與的渠道。隨著這一制度的推廣，其自身的功能也逐步得到了拓展，村民代表會議制度在制約和監(jiān)督村民委員會的具體運作上，也發(fā)揮著日益重要的作用，村民可以通過這一制度關(guān)注有關(guān)村內(nèi)公共事務(wù)決策的執(zhí)行情況。其次，完善村務(wù)公開制度。它要求涉及村民的具體利益的公共事務(wù)，都必須對村民公開，以便讓廣大的村民能夠充分了解情況，及時發(fā)現(xiàn)并糾正問題，以確實維護自己的利益，促使村民委員會的正確運作。這一制度的完善對中國鄉(xiāng)村社會的政治民主水平的提升產(chǎn)生越來越重要的影響。最后，制定村民質(zhì)詢制度。這要求村委會每周召開一次質(zhì)詢會議，會上村民可以就村務(wù)財務(wù)政務(wù)等有關(guān)問題質(zhì)詢干部，村干部當(dāng)面答復(fù)并給予解決。這一做法的特點進一步完善了“一事一議”制度，增強了干部的責(zé)任感和服務(wù)農(nóng)民的意識。

　　二是提高民主主體素質(zhì)。農(nóng)民觀念的形成與變化與其生活方式息息相關(guān)，受家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制生產(chǎn)方式的影響，農(nóng)民處于自我生產(chǎn)、自我銷售、自我一體的狀態(tài)，而這種狀態(tài)使封閉落后的傳統(tǒng)觀念不易轉(zhuǎn)變。所以，轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想觀念首先必須改變農(nóng)民的生產(chǎn)方式和生活方式，將分散經(jīng)營和各自為戰(zhàn)的農(nóng)戶凝聚起來，通過聯(lián)合經(jīng)營，促使農(nóng)民自覺走出小農(nóng)意識的樊籬，與傳統(tǒng)觀念告別。同時加大村干部的培訓(xùn)力度，引導(dǎo)農(nóng)民改變傳統(tǒng)觀念，確立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟條件的自主、平等、民主、法制等現(xiàn)代意識，使之適應(yīng)自我教育、自我管理、自我服務(wù)的管理模式，變“要我自治”為“我要自治”，成長為合格的民主主體。

　　三是改善鄉(xiāng)村和村“兩委”關(guān)系。

      第一，構(gòu)建鄉(xiāng)村民主關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府等權(quán)力部門。依據(jù)《村委會法》建構(gòu)鄉(xiāng)村民主關(guān)系的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負有保證法律實施和保障村民依法行使自治的權(quán)利；村民自治組織實行群眾和自主管理，同時協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。但是，長期以來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權(quán)力來自上級而不是基層民眾，積習(xí)之深久，形成了脫離農(nóng)村、凌駕農(nóng)村、忽視農(nóng)民的官僚習(xí)氣，同時導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在管理職能、機構(gòu)體制和政權(quán)建設(shè)等方面存在諸多弊端。改變這種狀況，當(dāng)前首要的是需要借鑒農(nóng)村民主選舉制度，將現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨領(lǐng)導(dǎo)的干部的選拔任用制度統(tǒng)一改革為有廣大農(nóng)民、普通黨員參與推薦和選舉的推選制。“推選制”將人民群眾的選擇作為政黨基層領(lǐng)導(dǎo)干部選舉的基石，體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨人長期以來始終倡導(dǎo)的群眾路線，體現(xiàn)黨的先進性。從方法論而言，“推選制”無論民眾和上級組織者都容易學(xué)習(xí)和掌握，熟悉度較高。實施“推選制”就有可能改變由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權(quán)力來自上級而形成脫離農(nóng)村、忽視農(nóng)民的官僚習(xí)氣，使其權(quán)力和它的支撐基礎(chǔ)保持一致，以利于構(gòu)建鄉(xiāng)村民主關(guān)系。

      第二，理順兩委關(guān)系。村黨組織職能表現(xiàn)為抓大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，村委會從事具體、操作性村務(wù)管理，兩委既有分工又有協(xié)作。具體做到以下幾點：（1）制定工作規(guī)范。將村黨組織與村委會的工作內(nèi)容、職責(zé)權(quán)力和決策程序等進行區(qū)分和規(guī)范，制定兩委職責(zé)、政務(wù)和財務(wù)等管理規(guī)則，進而劃分兩委職權(quán)；（2）采取“聯(lián)席會議”制度。在討論決定眾村務(wù)之前，先召開村黨組織和村委會聯(lián)席會議，達成共識、形成議案，然后提交村民會議或村民代表會議討論決定后由村委會實施。聯(lián)席會議優(yōu)點是兩委民主討論、議案以民主集中制原則形成；（3）村黨組織和村委會分別確定各自工作內(nèi)容和職責(zé)，然后以此為基礎(chǔ)實行支部書記兼任村主任、副主任，支委兼任村委的組織形式，使分別設(shè)置的兩個組織合為“一套班子”；（4）建立“二選聯(lián)動”機制。將村黨組織的選舉與村委會選舉互相關(guān)聯(lián)，鼓勵當(dāng)選支書競選村委主任；當(dāng)選村委主任的若是黨員，則鼓勵競選村支書。上述四種方法都試圖尋求解決兩委的矛盾的最佳方案，前一種以“分”為主導(dǎo)；后三種以“合”為主導(dǎo)。無論分合，出發(fā)點都是為解決村黨組織與村委會職權(quán)的矛盾。

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