二級注冊建筑師|多起重大事故原因都有這條!應急部：嚴查違法發(fā)包，杜絕以包代管!

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應急管理部通報，近三年建筑業(yè)7起重大事故中，有6起都涉及到違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包問題，如福建泉州“3·7”欣佳酒店坍塌事故企業(yè)、2019年河北衡水“4·25”施工升降機轎廂墜落重大事故施工單位、2019年云南臨滄高速公路安石隧道“11·26”涌水突泥事故勘察單位，均存在違法將工程發(fā)包給無資質(zhì)人員、以包代管等問題。

福建泉州“3·7”欣佳酒店坍塌事故

2020年3月7日19時14分，位于福建省泉州市鯉城區(qū)的欣佳酒店所在建筑物發(fā)生坍塌事故，造成29人死亡、42人受傷，直接經(jīng)濟損失5794萬元。

事故責任單位泉州市新星機電工貿(mào)有限公司將工程發(fā)包給無資質(zhì)施工人員，開工建設四層鋼結(jié)構建筑物，又將建筑物由原四層違法增加夾層改建成七層，達到極限承載能力并處于坍塌臨界狀態(tài)，加之事發(fā)前對底層支承鋼柱違規(guī)加固焊接作業(yè)引發(fā)鋼柱失穩(wěn)破壞，導致建筑物整體坍塌。

河北衡水“4·25”施工升降機轎廂墜落重大事故

2019年4月25日上午7時20分左右，河北衡水市翡翠華庭項目1#樓建筑工地，發(fā)生一起施工升降機轎廂(吊籠)墜落的重大事故，造成11人死亡、2人受傷，直接經(jīng)濟損失約1800萬元。

施工單位衡水廣廈建筑工程有限公司項目主要負責人系掛靠人員，實際上不在現(xiàn)場執(zhí)業(yè)，施工現(xiàn)場以包代管，安全管理混亂。

云南臨滄高速公路安石隧道“11·26”涌水突泥事故

2019年11月26日17時21分許，云南省臨滄市鳳慶縣在建云鳳高速公路安石隧道發(fā)生涌水突泥事故，共造成12人死亡、10人受傷，直接經(jīng)濟損失2525.01萬元。

勘察單位中交公路規(guī)劃設計院有限公司違法違規(guī)將工程勘察分包，將項目地質(zhì)勘察的總體工作分包給湖南輝達規(guī)劃勘測設計有限公司，將安石隧道工程地質(zhì)初步勘察、詳細勘察工作分包給重慶江北地質(zhì)工程勘察院，重慶江北地質(zhì)工程勘察院又將物探勘測工作分包給重慶巖土工程檢測中心有限公司。

應急管理部強調(diào)，要加強生產(chǎn)施工項目安全監(jiān)管，重點檢查違法發(fā)包、層層轉(zhuǎn)包等問題，堅決杜絕以包代管、包而不管等現(xiàn)象。

在工程領域有這樣一種現(xiàn)象，就是一個工程如果平平安安、順順利利的結(jié)束，那就沒有“違法分包”。如果中間出個安全或質(zhì)量事故，不是掛靠就是轉(zhuǎn)包，不是轉(zhuǎn)包就是違法分包，反正總有一個“包”是適合你的。

行業(yè)內(nèi)也普遍存在一種現(xiàn)象：一流單位中標， 二流單位進場， 三流單位施工。

今天，小編就“三包一靠”的法律問題及解釋再跟大家做下普及。

工程建設中的發(fā)包、承包、分包、轉(zhuǎn)包、內(nèi)包、掛靠

(2019)

2019年1月1日，住建部印發(fā)的《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認定查處管理辦法》(以下簡稱“《辦法》”)正式施行，對于工程建設中的“違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠”等違法行為的認定與查處進行了統(tǒng)一規(guī)定。

工程建設中的發(fā)包、承包、分包、轉(zhuǎn)包、內(nèi)包、掛靠是實務中一個非常普遍的工程現(xiàn)象和常見的法律問題。對這幾個問題的正確理解和把握是正確處理工程實務的基礎。但由于每個工程項目的實際情況不同、實務操作中的形式各異，這幾者的關系不好把握，容易引起混淆，特別是關于分包、轉(zhuǎn)包、內(nèi)包、掛靠這“三包一靠”的法律問題更是觀點不一。因此，本文主要針對工程實務中的“三包一靠”法律問題進行簡單總結(jié)。

“三包一靠”的法律含義

1、分包

根據(jù)我國《建筑法》、《合同法》、《建設工程質(zhì)量管理條例》等法律性規(guī)定，分包是承包人承包工程后，將其承包范圍內(nèi)的部分工程交由第三人完成的行為。分包是法律允許的行為，合法的分包不為法律所禁止。分包從內(nèi)容上分為專業(yè)工程分包和勞務分包;從法律效力上分為合法分包和違法分包。這兩種分類情況在工程實務中尤其重要，需要重點把握。

1.1 工程分包與勞務分包

工程分包和勞務分包都需要具有相應資質(zhì)，且必須在資質(zhì)等級許可范圍內(nèi)從事活動。工程分包和勞務分包的法律區(qū)別是分包內(nèi)容是否指向分部分項工程、是否計取工程款，掌握二者的區(qū)別有利于認識分包的法律效力。

1.2 合法分包與違法分包

根據(jù)分包是否符合法律規(guī)定，可以分為合法分包和違法分包。合法分包是法律允許的、有效的;違法分包是法律禁止的、無效的。合法分包是指除違法分包情形下的分包。因此，理解、把握了違法分包也就理解、把握了合法分包。

根據(jù)《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認定查處管理辦法》的規(guī)定：

違法分包是指建設單位將工程發(fā)包給個人或不具有相應資質(zhì)的單位、肢解發(fā)包、違反法定程序發(fā)包及其他違反法律法規(guī)規(guī)定發(fā)包的行為。

建設單位將工程發(fā)包給個人的;

建設單位將工程發(fā)包給不具有相應資質(zhì)的單位的;

依法應當招標未招標或未按照法定招標程序發(fā)包的;

建設單位設置不合理的招標投標條件，限制、排斥潛在投標人或者投標人的;

建設單位將一個單位工程的施工分解成若干部分發(fā)包給不同的施工總承包或?qū)I(yè)承包單位的。

因此，合法分包主要是指主體符合資質(zhì)要求、專業(yè)工程經(jīng)約定或認可條件下的分包、分包的內(nèi)容是除主體結(jié)構的施工外的部分內(nèi)容，只允許一次分包且分包指向內(nèi)容合法。

工程實務中，針對勞務分包有兩種情況需要注意：

一種是總承包單位或?qū)I(yè)承包單位未有合同關于勞務分包的約定，或者沒有得到建設單位認可而將承包范圍內(nèi)的勞務作業(yè)分包給其他單位完成的情況，是否屬于違法分包?

這要區(qū)別情況來看，如果其將勞務作業(yè)分包給具備資質(zhì)且在資質(zhì)條件允許范圍內(nèi)的分包，不屬于違法分包;如果其將勞務作業(yè)分包給無資質(zhì)或雖然有資質(zhì)但不在資質(zhì)許可條件允許范圍內(nèi)的分包，屬于違法分包。

另外，勞務分包是否違法，不以合同約定或建設單位認可為條件。即認定勞務分包是否屬于違法分包不以《建設工程質(zhì)量管理條例》第78條第2款第3項：“建設工程總承包合同中未有約定，又未經(jīng)建設單位認可，承包單位將其承包的部分建設工程交由其他單位完成的”為條件。

因為該項法律規(guī)定規(guī)范的是專業(yè)工程的分包，而勞務作業(yè)不屬于專業(yè)工程范疇，不需要經(jīng)過約定或認可才能分包。

對此，《房屋建筑和市政基礎設施工程施工分包管理辦法》第14條第2項作了細化規(guī)定：“下列行為，屬于違法分包：……施工總承包合同中未有約定，又未經(jīng)建設單位認可，分包工程發(fā)包人將承包工程中的部分專業(yè)工程分包給他人的。”這條規(guī)定根據(jù)分包的內(nèi)容不同而確立了是否屬于違法分包的認定標準。

同理，也不能把勞務分包看作“二次分包”而認定為違法分包。

還有一種情況是以勞務分包為名、工程分包為實的分包形式。

勞務分包和工程分包最大的法律區(qū)別就是分包內(nèi)容是否指向分部分項工程、是否計取工程款。勞務分包的指向?qū)ο笫菍I(yè)工程中剝離出來的簡單勞務作業(yè)、計取的是直接費中的人工費和一定的管理費，其對價屬于法律上的“勞務報酬”;工程分包的指向?qū)ο笫欠植糠猪椆こ?、計取的是直接費、間接費、稅金和利潤，其對價屬于法律上的“工程款”。

工程實務中經(jīng)常遇到以勞務分包為名行工程分包之實的分包行為，本人曾代理過的一個分包糾紛案例就屬于這種情況，法院也認定此行為無效。

因為勞務分包企業(yè)不具備專業(yè)承包的資質(zhì)，雖然以勞務分包為名實施分包行為，但這種行為屬于《建設工程質(zhì)量管理條例》第78條第2款第1項規(guī)定的將建設工程分包給不具備資質(zhì)條件的單位的行為，屬于違法分包行為。

2、轉(zhuǎn)包

根據(jù)《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認定查處管理辦法》的規(guī)定：

轉(zhuǎn)包是指承包單位承包工程后，不履行合同約定的責任和義務，將其承包的全部工程或者將其承包的全部工程肢解后以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位或個人施工的行為。

承包單位將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位(包括母公司承接建筑工程后將所承接工程交由具有獨立法人資格的子公司施工的情形)或個人施工的;

承包單位將其承包的全部工程肢解以后，以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位或個人施工的;

施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位未派駐項目負責人、技術負責人、質(zhì)量管理負責人、安全管理負責人等主要管理人員，或派駐的項目負責人、技術負責人、質(zhì)量管理負責人、安全管理負責人中一人及以上與施工單位沒有訂立勞動合同且沒有建立勞動工資和社會養(yǎng)老保險關系，或派駐的項目負責人未對該工程的施工活動進行組織管理，又不能進行合理解釋并提供相應證明的;

合同約定由承包單位負責采購的主要建筑材料、構配件及工程設備或租賃的施工機械設備，由其他單位或個人采購、租賃，或施工單位不能提供有關采購、租賃合同及發(fā)票等證明，又不能進行合理解釋并提供相應證明的;

專業(yè)作業(yè)承包人承包的范圍是承包單位承包的全部工程，專業(yè)作業(yè)承包人計取的是除上繳給承包單位“管理費”之外的全部工程價款的;

承包單位通過采取合作、聯(lián)營、個人承包等形式或名義，直接或變相將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位或個人施工的;

專業(yè)工程的發(fā)包單位不是該工程的施工總承包或?qū)I(yè)承包單位的，但建設單位依約作為發(fā)包單位的除外;

專業(yè)作業(yè)的發(fā)包單位不是該工程承包單位的;

施工合同主體之間沒有工程款收付關系，或者承包單位收到款項后又將款項轉(zhuǎn)撥給其他單位和個人，又不能進行合理解釋并提供材料證明的。

根據(jù)《房屋建筑和市政基礎設施工程施工分包管理辦法》、《水利建設工程施工分包管理規(guī)定》等規(guī)章規(guī)定，分包工程發(fā)包人應當設立項目管理機構，組織管理所承包工程的施工活動。項目管理機構應當具有與承包工程的規(guī)模、技術復雜程度相適應的技術、經(jīng)濟管理人員。

其中，項目負責人、技術負責人、項目核算負責人、質(zhì)量管理人員、安全管理人員必須是本單位的人員。本單位人員的認定標準是指與本單位有合法的人事或勞動合同、工資、以及社會保險關系。分包工程發(fā)包人并應當在施工現(xiàn)場設立項目管理機構、派駐相應管理人員對工程的施工活動進行組織管理，否則，違反上述規(guī)定則認定為“視同轉(zhuǎn)包”行為。

根據(jù)上述分析，轉(zhuǎn)包主要有全部轉(zhuǎn)包和肢解分包兩種形式。不論是哪種形式，轉(zhuǎn)包都是法律所禁止的。所以，轉(zhuǎn)包不存在合法與否，只能是非法的。

工程實務中長期爭論的勞務分包行為是否屬于轉(zhuǎn)包而應否無效的問題，終于塵埃落定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第7條規(guī)定：“具有勞務作業(yè)法定資質(zhì)的承包人與總承包人、分包人簽定的勞務分包合同，當事人以轉(zhuǎn)包建設工程違法法律規(guī)定為由請求確認無效的，不予支持。”據(jù)此，以后的工程實務中不能再把勞務分包看作轉(zhuǎn)包而認定無效。

3、內(nèi)包

工程實務中所說的“內(nèi)包”又叫“內(nèi)部承包”。他是承包人接下工程后，將工程交由內(nèi)部職能機構負責完成的一種經(jīng)營行為。實務中的表現(xiàn)形式主要有內(nèi)設項目部承包、分公司承包。

工程實務中，也有觀點認為內(nèi)包屬于轉(zhuǎn)包的一種形式和變種，是無效的。但本人認為根據(jù)法律的規(guī)定和工程行業(yè)的慣例，內(nèi)包應該是合法有效的。因為內(nèi)包的主體是承包人的內(nèi)設機構或分支機構，承包人承包工程項目后，將工程交由內(nèi)設機構或分支機構完成的行為不屬于《建筑法》、《合同法》、《建設工程質(zhì)量管理條例》規(guī)定的“將工程轉(zhuǎn)包給他人或第三人的行為。”根據(jù)《公司法》的規(guī)定，法人的內(nèi)設機構和分支機構不具有獨立人格，屬于法人的一個部分，法人對內(nèi)設機構或分支機構的行為負責。

因此，內(nèi)設機構或分支機構和法人屬于同一主體，內(nèi)設機構或分支機構的行為視為法人的行為，內(nèi)設機構或分支機構不屬于法律意義上的“他人”或“第三人”。因此，內(nèi)包只是法人經(jīng)營的策略或手段，不屬于轉(zhuǎn)包。

《最高人民法院關于審理建設工程合同糾紛案件的暫行意見》第18條規(guī)定：“具備法人資格的承包人內(nèi)部分支機構，在其營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍內(nèi)對外簽訂的建設工程合同，應視為承包人對其行為已授權，其簽訂的合同有效，并應以該承包人的建筑資質(zhì)等級結(jié)算工程款。”從該條司法解釋的規(guī)定精神中，也可以得出內(nèi)包合法有效的結(jié)論。這一點，在地方司法實踐中也得到了認同。

《***省高級人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件若干問題的意見》(征求意見稿)在幾次征求意見中，均在該司法指導文件中的第一條明確規(guī)定：“建設工程施工合同的承包人與其下屬分支機構或職工就所承包的全部或部分工程施工所簽訂的承包合同為企業(yè)內(nèi)部承包合同，當事人以內(nèi)部承包合同的承包方無施工資質(zhì)為由主張合同無效的，不予支持。”

由此可見，符合內(nèi)包情形下的建設工程施工合同，不應以轉(zhuǎn)包或掛靠而認定無效。

4、掛靠

掛靠在現(xiàn)行法律意義上主要是指沒有資質(zhì)的實際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義進行工程建設的行為。即工程實務中常說的“借名合同”、“戴帽子合同”。通常表現(xiàn)為個人或企業(yè)不具備資質(zhì)而與具備資質(zhì)的施工企業(yè)簽定掛靠合同或以項目承包名義等形式實施工程建設行為，掛靠人一般向被掛靠人交納一定的“管理費”(或“點子費”)，被掛靠人向掛靠人提供營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證、稅務登記證、資質(zhì)證書、安全生產(chǎn)許可證、帳戶、印章等工程建設中必要的資料和文件，但不參與工程的實際施工和管理。掛靠是法律所禁止的行為，但同時也是實務中普遍存在的行為。

根據(jù)《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認定查處管理辦法》的規(guī)定：

掛靠是指單位或個人以其他有資質(zhì)的施工單位的名義承攬工程的行為(包括參與投標、訂立合同、辦理有關施工手續(xù)、從事施工等活動)。

沒有資質(zhì)的單位或個人借用其他施工單位的資質(zhì)承攬工程的;

有資質(zhì)的施工單位相互借用資質(zhì)承攬工程的，包括資質(zhì)等級低的借用資質(zhì)等級高的，資質(zhì)等級高的借用資質(zhì)等級低的，相同資質(zhì)等級相互借用的;

“轉(zhuǎn)包”第3至9項規(guī)定的情形，有證據(jù)證明屬于掛靠的。

當然，由于實踐中的情況非常復雜，掛靠人的操作手段愈益高端，在工程實務中，掛靠的表現(xiàn)形式不斷翻新，遠遠超過了法律所界定的行為，因此，在處理掛靠經(jīng)營的案件時，要結(jié)合個案的具體情況來具體判定。

“三包一靠”的法律區(qū)別

1、分包與轉(zhuǎn)包的區(qū)別

分包可以是合法的，也可以是違法的;轉(zhuǎn)包則沒有合法與否的分別。因此，分包不合法稱為“違法分包”，而轉(zhuǎn)包則沒有“違法轉(zhuǎn)包”一說，只能是“非法轉(zhuǎn)包”。

合法分包情況下，需要分包工程承包人具有資質(zhì)才是有效的;轉(zhuǎn)包情況下，無論轉(zhuǎn)承包人是否具有資質(zhì)，都是無效的。二次分包屬于違法分包，肢解分包則名為分包實為轉(zhuǎn)包。

2、轉(zhuǎn)包與內(nèi)包的區(qū)別

轉(zhuǎn)包是非法的建設行為，內(nèi)包是合法的經(jīng)營手段。轉(zhuǎn)包的對象是轉(zhuǎn)包人之外的“他人”或“第三人”;內(nèi)包的對象則是承包人的內(nèi)設機構或分支機構。轉(zhuǎn)包情況下，轉(zhuǎn)包人不對工程進行管理;內(nèi)包情況下，承包人要對工程進行管理并承擔責任。

3、轉(zhuǎn)包與掛靠的區(qū)別

在對外關系的表象上，轉(zhuǎn)包在對外關系的表現(xiàn)形式上存在兩個獨立的關系，即轉(zhuǎn)包人與發(fā)包人的關系、轉(zhuǎn)包人與轉(zhuǎn)承包人的關系;掛靠關系中，因為是屬于借名行為，一般在對外關系上表現(xiàn)為發(fā)包人與被掛靠人之間的關系。

轉(zhuǎn)包關系下，轉(zhuǎn)承包人一般是以自己名義進行活動;掛靠關系下，掛靠人一般以被掛靠人的名義進行活動。

轉(zhuǎn)包關系中，轉(zhuǎn)包的對象可以是有資質(zhì)的單位，也可以是無資質(zhì)的單位還可以是個人;掛靠關系中，掛靠人一般是無資質(zhì)或資質(zhì)條件不夠的單位或個人。

“三包一靠”的法律處理

合法分包和內(nèi)包屬于法律允許的經(jīng)營行為，因此，對于合法分包和內(nèi)包應認定為有效并依照合同的約定進行處理。違法分包、非法轉(zhuǎn)包和掛靠是法律明確禁止的行為，對此，法律明確規(guī)定這三種行為無效。

同時，根據(jù)《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律的解釋》第4條的規(guī)定，承包人非法轉(zhuǎn)包、違法分包建設工程或者沒有資質(zhì)的實際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義與他人簽訂建設工程施工合同的行為無效，人民法院可以收繳當事人已經(jīng)取得的非法所得。

在結(jié)算問題上，根據(jù)《最高人民法院關于審理建設工程合同糾紛案件的暫行意見》第20條的規(guī)定，轉(zhuǎn)包、掛靠簽訂的建設工程合同被確認無效后，應按實際施工人的建筑資質(zhì)等級結(jié)算工程款，但對施工人主張的工程結(jié)算中有關計劃利潤部分的請求可不予支持。根據(jù)實務中的慣例，違法分包合同的結(jié)算也可參照以上規(guī)定進行。至于違法分包、非法轉(zhuǎn)包、掛靠的行政、刑事責任問題，《建筑法》及《建設工程質(zhì)量管理條例》作出了具體規(guī)定。總結(jié)起來主要有罰款、降低或吊銷資質(zhì)、停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照、取締、沒收違法所得、構成犯罪追究刑事責任。

《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認定查處管理辦法》中的處罰規(guī)定：對認定有轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠、轉(zhuǎn)讓出借資質(zhì)證書或者以其他方式允許他人以本單位的名義承攬工程等違法行為的施工單位，可依法限制其參加工程投標活動、承攬新的工程項目，并對其企業(yè)資質(zhì)是否滿足資質(zhì)標準條件進行核查，對達不到資質(zhì)標準要求的限期整改，整改后仍達不到要求的，資質(zhì)審批機關撤回其資質(zhì)證書。

綜上所述，建設工程的“三包一靠”既有聯(lián)系又有區(qū)別，準確理解和把握這個問題，是準確分析和處理實務問題的關鍵。工程實務中，應該嚴格區(qū)分以上概念并準確進行實務處理。

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