城市規(guī)劃師經(jīng)驗談之德國空間開發(fā)的經(jīng)驗及啟示

      應借鑒德國的經(jīng)驗，國家一級的規(guī)劃重在大政方針、跨區(qū)域問題，而地方規(guī)劃要分級，具體，有約束力，并加強立法，加強公眾參與，使規(guī)劃真正指導建設(shè)實踐 
　　德國國土空間開發(fā)的宗旨是謀求地區(qū)的均衡發(fā)展，促進全國和各地區(qū)的開發(fā)、建設(shè)、保護；協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟目標與生態(tài)功能目標，在大范圍內(nèi)保持地區(qū)的均衡且可持續(xù)發(fā)展；在全國提供同等的生活環(huán)境。 
　　德國空間開發(fā)格局的主要特點 
　　德國共有大中小城市500多個，其中絕大部分為中小城市，人口在2―20萬人的城市約占城市總數(shù)的70%多，表現(xiàn)為中小城鎮(zhèn)為主的高度城市化，城市化水平達95%以上。 
　　在歐洲，德國的人口密度較高，230人/平方公里，但各地的差異性很大，成片或單獨的人口密集區(qū)與人口稀少的空間相區(qū)分，大體形成三種空間類型。 
　　中心空間由突出的幾個較大的密切關(guān)聯(lián)的城市化區(qū)域構(gòu)成，如漢堡、柏林、萊茵――魯爾、萊茵――美茵河、斯圖加特和慕尼黑等地區(qū)，具有極其重要的地位。該類型空間平均人口密度1000人/平方公里，以11%的領(lǐng)土面積聚集了49%和57%的人口和從業(yè)人員，就業(yè)崗位增加最大，反映聚集優(yōu)勢對企業(yè)選址具有重要意義。 
　　邊緣空間人口密度低于100人/平方公里，遠離大的中心區(qū)域，遍布全國各地，約占領(lǐng)土的60%和總?cè)丝诘?5%，能夠比較方便地與中心地區(qū)連接。 
　　二者之間的就是過渡空間，占總領(lǐng)土的30%和人口的25%以上，平均人口密度200人/平方公里。 
　　由于采取大分散小集中式的開發(fā)模式，德國的平均國土開發(fā)強度為12.8%（指除森林、河流、耕地之外的使用面積與總國土面積之比），對自然環(huán)境的保護非常重視和有效。 
　　德國空間規(guī)劃的編制及其層級 
　　德國的國土整治規(guī)劃又叫空間利用規(guī)劃或空間規(guī)劃，還叫國土整治綱要、國土整治規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等多種名稱。 
　　空間規(guī)劃被看作是一種使高度工業(yè)化社會對空間不斷增長的要求與實際存在的空間盡可能好地協(xié)調(diào)一致的嘗式，主要任務(wù)是根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟狀況和發(fā)展趁勢進行分類，對不同地區(qū)制定不同的戰(zhàn)略目標，采取不同的政策措施。 
　　德國的空間規(guī)劃具有很典型的高度地方自治型特征，分為聯(lián)邦、州、區(qū)域和地方4級規(guī)劃，形成了相對完整的規(guī)劃體系。 
　　聯(lián)邦政府負責確定空間開發(fā)利用規(guī)劃的基本原則和大政方針，制定規(guī)劃的總體框架，由交通――建筑和住房部與各州（通過州空間規(guī)劃部長聯(lián)席會議）定期共同編制《空間發(fā)展報告》（包括空間發(fā)展和空間規(guī)劃的手段兩個部分）。 
　　地方則組織制定具體規(guī)劃。州和區(qū)域規(guī)劃確定中心地、發(fā)展軸及特別發(fā)展地區(qū)。州級空間規(guī)劃是綜合性的上位空間規(guī)劃，通過參與編制聯(lián)邦空間規(guī)劃，在歐盟內(nèi)和更大的歐洲空間內(nèi)為本州的發(fā)展做出貢獻，并為單項空間功能或空間利用采取預留措施。具體內(nèi)容包括空間結(jié)構(gòu)和居民點結(jié)構(gòu)，主要闡述州城的中心地體系（城鎮(zhèn)體系）、工業(yè)發(fā)展重點、減負分流地點以及發(fā)展軸、開敞空間結(jié)構(gòu)和開敞空間保護。 
　　區(qū)域規(guī)劃是跨行政區(qū)的，在德國城市和鎮(zhèn)實行地方自治的背景下，區(qū)域規(guī)劃充分考慮地方利益和地方對上位規(guī)劃的接受程度，在空間規(guī)劃系統(tǒng)中具有承上啟下的關(guān)鍵地位。區(qū)域規(guī)劃每5年修編一次，由州政府批準。具體包含《州發(fā)展規(guī)劃》中涉及本地區(qū)的目標，還特別含有一些具有跨地區(qū)意義的決定，即中心地體系；居民點結(jié)構(gòu)，包括住宅用地、工業(yè)用地以及滿足其他相關(guān)用地需求的地區(qū)；跨地區(qū)交通線和基礎(chǔ)設(shè)施；自然保護區(qū)和景觀保護區(qū)；林區(qū)以及造林區(qū)；農(nóng)業(yè)土地利用區(qū)；地區(qū)性的綠帶，氣候保護區(qū)和防洪滯洪區(qū)；原料礦產(chǎn)保護區(qū)或開采區(qū)；文物保護設(shè)施。 
　　地方政府（指城市和鎮(zhèn)）制定具有法律約束力的土地利用規(guī)劃（準備性的建設(shè)指導規(guī)劃）和建設(shè)規(guī)劃（強制性的建設(shè)指導規(guī)劃）。建設(shè)指導規(guī)劃應該適應空間規(guī)劃的要求，它為兩級結(jié)構(gòu)，包括土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，為減少建筑用地需求，德國在城鄉(xiāng)發(fā)展中充分重視存量土地的再次利用、建筑加密以及其他促進城鎮(zhèn)內(nèi)部發(fā)展的措施。 
　　擁有健全的法律法規(guī)體系 
　　為了增強規(guī)劃與政策的權(quán)威性和連續(xù)性，德國采用立法的形式，為區(qū)域規(guī)劃與政策目標的有效實施提供法律保障，可以說有明確的法律依據(jù)是德國區(qū)域規(guī)劃成功的基礎(chǔ)。 
　　聯(lián)邦政府先后頒布《聯(lián)邦基本法》《聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》《聯(lián)邦空間布局法》《聯(lián)邦財政平衡法》，對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的開發(fā)以及東西德統(tǒng)一產(chǎn)生了明顯的效果�；�本法和聯(lián)邦建設(shè)法、自然保護及景觀保護法、農(nóng)田建設(shè)法等部門法構(gòu)成一個法規(guī)體系。 
　　法律既是制定規(guī)劃的依據(jù)，又是實施規(guī)劃的保障�！痘�本法》（起憲法的作用）第75條規(guī)定：聯(lián)邦有權(quán)對土地分配、國土規(guī)劃、水利管理等頒布原則性的法規(guī)。 
　　德國的區(qū)域規(guī)劃都是以有關(guān)法律為依據(jù)的，1965年德國聯(lián)邦議院通過了聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法，1976年又通過了第二個聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法。 
　　各州也有絕對的自治權(quán)和立法權(quán)，在考慮聯(lián)邦法理念、原則的情況下，進一步制定州級法律法規(guī)，德國的一些州、專區(qū)、市或縣都有自己的區(qū)域規(guī)劃法