城鄉(xiāng)規(guī)劃師|國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)背景下城市規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展前景與走向

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導(dǎo)讀：

伴隨著中國改革開放和快速城市化進(jìn)程，城市規(guī)劃行業(yè)經(jīng)歷了市場化轉(zhuǎn)型，在人員規(guī)模、服務(wù)領(lǐng)域、業(yè)務(wù)范圍、項目類型等各方面都有很大的發(fā)展。“地方政府企業(yè)化”和空間規(guī)劃博弈是影響行業(yè)發(fā)展的制度因素。

國土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)，對城市規(guī)劃的政策性、實施性、科學(xué)性提出新的要求，城市規(guī)劃行業(yè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn);但仍具有強(qiáng)大的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，在城市建設(shè)、城市研究和決策咨詢、智慧城市等領(lǐng)域有著廣闊的市場前景。

未來的行業(yè)努力方向是加快專業(yè)融合與跨界，提升空間設(shè)計水平和推進(jìn)規(guī)劃信息化、智能化。

作者

鄒兵 深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心總規(guī)劃師，教授級高級規(guī)劃師，深圳市城市規(guī)劃協(xié)會會長

國家規(guī)劃管理體制改革和“五級三類”國土空間規(guī)劃體系框架確立后，曾經(jīng)在中國城市化過程中發(fā)揮了重要作用的城市規(guī)劃行業(yè)發(fā)展前景怎樣?這是當(dāng)前廣大城市規(guī)劃從業(yè)者普遍關(guān)心且備感困惑和焦慮的問題。

目前，學(xué)術(shù)界有關(guān)國家規(guī)劃體制改革對城市規(guī)劃影響的討論，主要集中在規(guī)劃理念、工作內(nèi)容和技術(shù)方法轉(zhuǎn)變等方面，對今后城市規(guī)劃行業(yè)在市場需求、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、運作模式等方面可能發(fā)生哪些變化涉及較少。此文試圖就這幾方面進(jìn)行初步的探討。

01

改革開放以來我國城市規(guī)劃行業(yè)

轉(zhuǎn)型發(fā)展的歷程與特點

所謂行業(yè)，是指從事國民經(jīng)濟(jì)中同樣性質(zhì)的生產(chǎn)、服務(wù)和其他經(jīng)濟(jì)社會活動的經(jīng)營單位或者個體的組織結(jié)構(gòu)體系。一項工作或活動能夠發(fā)展成為一個行業(yè)，必須具備能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、市場化的條件。

城市規(guī)劃行業(yè)就是由從事城市規(guī)劃相關(guān)工作的企事業(yè)單位、社會組織和個體共同形成的組織結(jié)構(gòu)體系，主體是各類城市規(guī)劃設(shè)計和咨詢機(jī)構(gòu)(簡稱“規(guī)劃院”)。

改革開放以來，我國城市規(guī)劃行業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展與規(guī)劃院的市場化改革密切相關(guān)。

1.1 我國城市規(guī)劃設(shè)計院設(shè)立的初始定位和特點

據(jù)孫施文的研究，規(guī)劃院作為我國城市規(guī)劃制度體系的重要組成部分，是20 世紀(jì)50 年代參照蘇聯(lián)模式逐步建立起來的。

當(dāng)時基于城市規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)計劃具體落實的基本認(rèn)識，設(shè)立規(guī)劃院遵循的是“行政”與“技術(shù)”相互分離的思路，以盡量避免規(guī)劃編制受到太多行政和政治因素的影響。

規(guī)劃院主要承擔(dān)城市規(guī)劃編制的技術(shù)工作，不負(fù)責(zé)各項規(guī)劃方針政策、法規(guī)規(guī)章的制定，也不直接參與規(guī)劃的行政管理和實施過程。

這樣的工作定位和制度安排，對我國城市規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展格局產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，使得規(guī)劃院除了具有很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性以外，同時還具有如下特點：

✔ 第一，工作重點是服務(wù)城市建設(shè)。

這決定了規(guī)劃院最初主要是由有建筑或工程專業(yè)背景的技術(shù)人員組成，與建筑、市政工程聯(lián)系緊密。這也是本次機(jī)構(gòu)改革將城鄉(xiāng)規(guī)劃職能由建設(shè)系統(tǒng)劃歸自然資源系統(tǒng)后許多技術(shù)人員感到無所適從的重要原因之一;

✔ 第二，工作方式具有在地化特征。

由于規(guī)劃必須直接指導(dǎo)建設(shè)項目在地方的落地實施，因此不論哪級規(guī)劃院，都必須與當(dāng)?shù)卣⒚芮械暮献麝P(guān)系，都需要充分考慮地方的實際操作和發(fā)展需求。這為后來城市規(guī)劃編制存在較多的地方傾向埋下了伏筆;

✔ 第三，管理運作的相對獨立性。

盡管許多規(guī)劃院都被確定為事業(yè)單位，與行政部門有密切的業(yè)務(wù)聯(lián)系，甚至人員都可以相互交流，但在單位人事和財務(wù)管理上，其始終保持著較大的獨立性。這成為規(guī)劃院以后逐步走向企業(yè)化、市場化的前提條件。

1.2 改革開放后我國城市規(guī)劃設(shè)計機(jī)構(gòu)的市場化轉(zhuǎn)型歷程

改革開放以后，城市規(guī)劃迎來“第二個春天”，各地規(guī)劃院紛紛恢復(fù)或新設(shè)，并于20 世紀(jì)80 年代中期開始，逐步推行事業(yè)單位企業(yè)化管理。

以1985 年國家計委頒布《城市規(guī)劃設(shè)計收費標(biāo)準(zhǔn)(試行)》為標(biāo)志，規(guī)劃編制工作進(jìn)入收費咨詢階段，規(guī)劃局與規(guī)劃院過去平行的工作關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)榧?、乙方的合同委托關(guān)系。

許多規(guī)劃院轉(zhuǎn)為自收自支的事業(yè)單位后，其經(jīng)營自主性、用人用錢的靈活性得到進(jìn)一步加強(qiáng)。規(guī)劃院注冊登記管理、資質(zhì)管理、全面質(zhì)量管理等措施相繼出臺，以及后來注冊規(guī)劃師制度的推行，都進(jìn)一步強(qiáng)化了規(guī)劃院的企業(yè)化屬性和規(guī)劃師的職業(yè)屬性。

1994 年，中國城市規(guī)劃協(xié)會正式成立，標(biāo)志著城市規(guī)劃作為一個獨立的行業(yè)得到普遍認(rèn)可。

中國加入WTO 后，規(guī)劃設(shè)計市場全面開放。在國家推動事業(yè)單位改革的進(jìn)程中，一些規(guī)劃院改制為國有企業(yè)或股份制企業(yè)。

與此同時，民營規(guī)劃院增長迅速，國外規(guī)劃設(shè)計咨詢機(jī)構(gòu)也紛紛進(jìn)入中國市場。據(jù)統(tǒng)計，截至2018 年4 月，全國甲級規(guī)劃機(jī)構(gòu)已從1987 年的不足40 家增長到417 家，并由過去以事業(yè)單位規(guī)劃院為主體，轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N經(jīng)營體制并存的多元化局面。

至此，中國城市規(guī)劃行業(yè)的市場化格局基本形成。

02

我國城市規(guī)劃行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀特點

改革開放四十多年來，城市規(guī)劃行業(yè)的直接貢獻(xiàn)就是完成了大量規(guī)劃編制任務(wù)，保證了城市建設(shè)都是在規(guī)劃指導(dǎo)下展開的，維護(hù)了城市快速增長過程中的基本空間秩序。城市規(guī)劃行業(yè)持續(xù)發(fā)展壯大，呈現(xiàn)出如下特點。

2.1 服務(wù)對象打破屬地限制

各級規(guī)劃院的初始定位都是為本級政府提供專業(yè)服務(wù)。

但長期以來，全國規(guī)劃技術(shù)力量分布存在嚴(yán)重不均衡的現(xiàn)象，主要的規(guī)劃設(shè)計人才都集中于國家、省級的規(guī)劃院，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省會城市、中心城市的市級規(guī)劃院，其他地區(qū)的規(guī)劃技術(shù)力量較為薄弱。

城市規(guī)劃設(shè)計市場開放后，隨著城市化在全國范圍內(nèi)的快速推進(jìn)，各地政府都高度重視城市規(guī)劃且舍得投入資金，普遍要求以國際先進(jìn)城市或沿海發(fā)達(dá)城市為標(biāo)桿，邀請高水平技術(shù)團(tuán)隊參與本地規(guī)劃編制。

除了國家、省級和高校規(guī)劃院外，上海、廣州、深圳等地的市級規(guī)劃院以及新成立的民營規(guī)劃院，率先打破屬地服務(wù)限制，跨地域承擔(dān)規(guī)劃設(shè)計任務(wù)，形成了眾多規(guī)劃院為爭取地方規(guī)劃編制任務(wù)而激烈競爭的局面，對此地方政府也樂見其成。

這在一定程度上彌補(bǔ)了全國規(guī)劃技術(shù)力量分布不均衡的缺陷，保證了技術(shù)力量薄弱的地區(qū)也能夠獲得高水平的規(guī)劃技術(shù)服務(wù)。

以深圳為例，通過分析2013 至2019 年連續(xù)四屆深圳市優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計獎評選申報項目的地域分布特點，發(fā)現(xiàn)深圳市本地項目占比為40%~45%;廣東省其他地區(qū)的項目占比為15%~20%;廣東省外的項目通常占比為40% 左右，且分布的地域十分廣泛，覆蓋到內(nèi)地28 個省、自治區(qū)和直轄市;還有借助國家“一帶一路”倡議拓展到海外的規(guī)劃設(shè)計項目。

如果統(tǒng)計規(guī)劃院承接的總項目數(shù)量和設(shè)計收費總額，估計外地項目的占比會更高。

2.2 業(yè)務(wù)范圍跨越部門界限

長期以來，服務(wù)于建設(shè)系統(tǒng)一直是城市規(guī)劃的核心任務(wù)。

隨著擁有地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、交通學(xué)、生態(tài)學(xué)、管理學(xué)等更多學(xué)科背景的技術(shù)人員的加入，城市規(guī)劃對城市問題的研究越來越廣泛和深入，推動規(guī)劃業(yè)務(wù)范圍呈現(xiàn)出向縱向和橫向兩個維度拓展的趨勢。

•縱向上，向下往建筑、市政工程設(shè)計領(lǐng)域延伸，向上延伸到區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)群規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等;

•橫向上，拓展到交通市政、園林綠化、產(chǎn)業(yè)空間布局、生態(tài)修復(fù)等其他專項規(guī)劃領(lǐng)域;

•內(nèi)容上，從物質(zhì)性規(guī)劃設(shè)計跨越到發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃管理、政策研究等。在發(fā)改部門、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門、交通部門、環(huán)保部門組織的各類規(guī)劃中，也常有規(guī)劃院積極參與的身影。

前幾年，多部門分別推行“多規(guī)合一”試點實踐，規(guī)劃院也是參與最多的，其處理空間問題的專業(yè)優(yōu)勢得到廣泛認(rèn)可。

2.3 項目類型豐富多樣

近20 年來，城市規(guī)劃設(shè)計項目明顯的變化趨勢是非法定規(guī)劃越來越多，非傳統(tǒng)的規(guī)劃類型和品種也越來越多。

筆者分析了近幾屆全國優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計獲獎項目的類型，一個共同的特點是非法定規(guī)劃所占比例大大超過法定規(guī)劃，新型規(guī)劃項目的比例超過傳統(tǒng)規(guī)劃。

以2017 年度全國優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計評選結(jié)果為例，在獲得一等獎和二等獎的116 個項目中，總規(guī)、控規(guī)、城鎮(zhèn)體系、歷史名城保護(hù)規(guī)劃等法定規(guī)劃僅有18 項，占總數(shù)的15%;加上城市設(shè)計、綜合交通等傳統(tǒng)類項目，也僅有35 項，占總數(shù)的30%。

這種情況在深圳市的歷屆評優(yōu)中表現(xiàn)得更加突出，無論是申報數(shù)量，還是獲獎結(jié)果，嚴(yán)格意義上的法定規(guī)劃往往不到總數(shù)的10%，其他項目都屬于非法定規(guī)劃，而且是新型的規(guī)劃品種。

這一方面說明法定規(guī)劃受到各方面規(guī)定條件的約束，創(chuàng)新難度大，因而在評獎中不具優(yōu)勢;

另一方面也說明，新的規(guī)劃類型更貼近地方實際需求，更具有創(chuàng)新的空間，且需求旺盛。

在非法定規(guī)劃項目中，最具代表性、占據(jù)市場份額最大的項目類型是空間發(fā)展戰(zhàn)略、城市設(shè)計和各類新型的專項規(guī)劃。

•空間戰(zhàn)略規(guī)劃，涵蓋從城市到區(qū)域，從中心城到新城、新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等各個空間層次;

•城市設(shè)計，分為總體城市設(shè)計、重點地區(qū)城市設(shè)計和重要節(jié)點的城市設(shè)計等多種類型;

•專項規(guī)劃，除了交通、市政、公共服務(wù)、綠地系統(tǒng)等傳統(tǒng)規(guī)劃類型外，已經(jīng)拓展到產(chǎn)業(yè)布局、文化旅游、城市更新、生態(tài)修復(fù)、村莊整治等各領(lǐng)域，還貫穿前期策劃、近期行動和運營模式等規(guī)劃實施的全流程。

03

影響我國城市規(guī)劃行業(yè)發(fā)展的制度因素分析

大量規(guī)劃設(shè)計任務(wù)的需求，特別是眾多新型非法定規(guī)劃項目的產(chǎn)生，造就了規(guī)劃設(shè)計市場的持續(xù)繁榮，成為支撐城市規(guī)劃行業(yè)發(fā)展壯大最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。

如此巨大而持續(xù)的規(guī)劃市場需求究竟是如何產(chǎn)生的呢?分析這些規(guī)劃項目的生成機(jī)制，有助于更加深刻地理解影響城市規(guī)劃行業(yè)發(fā)展的制度邏輯。

3.1 “地方政府企業(yè)化”是推動城市規(guī)劃行業(yè)做大的外部需求

改革開放四十多年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的主要動力來自地方政府的競爭。

1992 年以后，分稅制、城市土地有償使用、住房制度改革等一系列重大市場化改革制度相繼推出，中央政府賦予了地方政府更大的權(quán)力和更多的可支配資源，同時也將更多的經(jīng)濟(jì)增長和公共服務(wù)的責(zé)任下傳給地方，形成地方各級政府參與“GDP 增長錦標(biāo)賽”的競爭局面。

地方政府將經(jīng)營城市、招商引資作為第一要務(wù)，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“政府企業(yè)化”特征。

城市規(guī)劃因其貼近地方需求的先天特質(zhì)和擅長空間營造的專業(yè)優(yōu)勢，成為這一時期地方政府實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實用工具。

2000 年，發(fā)端于廣州、以提升城市競爭力為目標(biāo)的空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，成為近十年來最受地方政府青睞的規(guī)劃之一。

一方面，空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃可以充分體現(xiàn)政府施政的意圖，凝聚各方共識，整合資源，統(tǒng)一行動;

另一方面，地方政府也希望借此機(jī)會突破法定的城市總體規(guī)劃束縛，特別是突破上級政府所設(shè)定的用地管控指標(biāo)，為城市空間擴(kuò)張?zhí)峁┲С帧?/p>

空間戰(zhàn)略規(guī)劃往往成為一任政府在規(guī)劃上有所作為的必然選擇。

這些由地方政府主導(dǎo)的空間戰(zhàn)略規(guī)劃，大部分都是以空間擴(kuò)張為目標(biāo)，“拉開城市骨架”“做大中心城區(qū)”“超常規(guī)發(fā)展”成為規(guī)劃的基本指向。

宏觀層次的空間戰(zhàn)略規(guī)劃為城市空間擴(kuò)張確定了方向，重點地區(qū)的土地經(jīng)營就成為規(guī)劃下一步實施的首要目標(biāo)。

法定的控制性詳細(xì)規(guī)劃往往并不作為實現(xiàn)空間管控的手段，而只是土地出讓的前置條件，這也是許多地方控規(guī)“編而不批”的重要原因。

“企業(yè)化”的地方政府更加關(guān)注如何給重點地區(qū)的空間“賦能”，提升土地的附加值，并獲得更高的土地財政收入。

因此，在編制控規(guī)之前往往會先開展城市設(shè)計。城市設(shè)計因其具有勾畫未來城市圖景的想象力和創(chuàng)造力、對空間形態(tài)的塑造力，以及為精美圖面營造視覺沖擊的表現(xiàn)力等優(yōu)勢，成為重點地區(qū)“空間營銷”的有效工具。

而且城市設(shè)計大多以設(shè)計競賽的形式開展，吸引眾多知名的國內(nèi)、國際規(guī)劃機(jī)構(gòu)和設(shè)計大師參與，本身也可以成為該地區(qū)空間營銷的一個重要手段。

地方政府是城市規(guī)劃實施的主體，而法定規(guī)劃主要是發(fā)揮對開發(fā)建設(shè)行為的管控作用，而無法直接指導(dǎo)有計劃、有步驟推進(jìn)的具體行動。

各類名目繁多的非法定規(guī)劃的產(chǎn)生，源于地方政府對解決城市實際問題的方案訴求。

這些大都是為指導(dǎo)規(guī)劃實施而設(shè)立的規(guī)劃新品種，具有行動性、實操性的特征，既不拘泥于現(xiàn)有的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求，也不受固定審批程序的制約;政策風(fēng)險小，運作靈活，可以根據(jù)實際情況確定規(guī)劃的工作目標(biāo)和內(nèi)容，甚至可以成為針對具體問題而量身定做的“定制規(guī)劃”。

從地方政府的角度看，這才是“能用、好用、管用”的規(guī)劃。

3.2 搶奪空間規(guī)劃的話語權(quán)是促使城市規(guī)劃行業(yè)做強(qiáng)的內(nèi)在驅(qū)動

20 世紀(jì)90 年代中后期，空間規(guī)劃陷入“多規(guī)演義”的局面。

1998 年，國土資源部的成立和新土地管理法的修訂，賦予了土地利用規(guī)劃強(qiáng)勢的地位，城市規(guī)劃對土地利用規(guī)模和布局的管控作用受到嚴(yán)重的削弱。

2006 年以后，發(fā)展計劃改為發(fā)展規(guī)劃，以及主體功能區(qū)劃的推出，強(qiáng)化了發(fā)改部門對空間的干預(yù)力度。在國家層面的競爭中，由建設(shè)部門主管的城市規(guī)劃逐漸落于下風(fēng)。

為了打破土地利用規(guī)劃的掣肘和發(fā)展規(guī)劃的壓制，城市規(guī)劃需要主動強(qiáng)化對戰(zhàn)略性問題的思考和研究，謀求更高層面的話語權(quán)，空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃無疑是一個突破口。

戰(zhàn)略規(guī)劃，本質(zhì)上屬于發(fā)展規(guī)劃，而非建設(shè)規(guī)劃，具有高層次、綜合性、綱領(lǐng)性特點，容易得到地方行政領(lǐng)導(dǎo)的重視。

國家城市規(guī)劃主管部門也意識到空間戰(zhàn)略規(guī)劃存在突破法定總體規(guī)劃的政策風(fēng)險，因此，在2006 年出臺的《城市規(guī)劃編制辦法》，將空間戰(zhàn)略規(guī)劃定位為城市總體規(guī)劃的前期研究，是對這種做法實際上的認(rèn)可。

如果說其他類型的空間規(guī)劃在“多規(guī)演義”中還可能遭遇其他部門的競爭，城市設(shè)計則毫無疑問是城市規(guī)劃行業(yè)的固有領(lǐng)地，具有無可替代的優(yōu)勢。

城市設(shè)計的經(jīng)費都比較高，工作周期相對較短，沒有統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范和明確的審批流程。這既有利于技術(shù)人員創(chuàng)造性地自由發(fā)揮，也有利于異地規(guī)劃模式的運作和企業(yè)經(jīng)營效益的提升。

城市設(shè)計往往對規(guī)劃資質(zhì)沒有具體要求，多以競賽方式展開，可以吸引國際、國內(nèi)更多的規(guī)劃設(shè)計機(jī)構(gòu)參與，成為市場開放度最高、競爭最為激烈的規(guī)劃領(lǐng)域。

無論是城市規(guī)劃行業(yè)，還是主管部門，都有進(jìn)一步擴(kuò)大城市設(shè)計市場規(guī)模、提升影響力的意愿和動力。專項規(guī)劃由于工作邊界模糊，是各類空間規(guī)劃交叉重疊最多的領(lǐng)域，也是各部門各行業(yè)爭奪最激烈的領(lǐng)域，成為城市規(guī)劃行業(yè)向其他領(lǐng)域延伸滲透的主要方向。

在現(xiàn)行制度環(huán)境下，城市總規(guī)和控規(guī)等法定規(guī)劃仍然主要由體制內(nèi)的規(guī)劃院來承擔(dān)編制任務(wù)。對于大量沒有機(jī)會承接法定規(guī)劃的體制外規(guī)劃院而言，非法定的專項規(guī)劃是其在市場競爭中生存和發(fā)展的最好機(jī)會。

相比傳統(tǒng)規(guī)劃項目較高的專業(yè)門檻要求，專項規(guī)劃讓非規(guī)劃學(xué)科背景的技術(shù)人員有了更多的用武之地，有利于聚集更多的專業(yè)人才，壯大技術(shù)隊伍，使地方政府和規(guī)劃行業(yè)收到雙贏的成效。

04

國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)對城市規(guī)劃行業(yè)

帶來的挑戰(zhàn)

我國城市規(guī)劃行業(yè)的市場化轉(zhuǎn)型總體上是成功的，提升了工作效率和設(shè)計水平，吸引了大批專業(yè)人才，壯大了技術(shù)隊伍。

但市場化是一把“雙刃劍”，城市規(guī)劃工作中所暴露出的許多問題，不可否認(rèn)也與行業(yè)的過度市場化向有密切關(guān)系。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》作為新時期空間規(guī)劃改革的頂層設(shè)計，明確了重構(gòu)國土空間規(guī)劃體系的目標(biāo)和方向：

•在理念上，要優(yōu)先體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求，適應(yīng)治理能力現(xiàn)代化的要求;

•在內(nèi)容上，要從服務(wù)城市開發(fā)建設(shè)轉(zhuǎn)向自然資源的保護(hù)和利用，對全域國土空間進(jìn)行全要素的規(guī)劃，實現(xiàn)自然資源的統(tǒng)一管理;

•在目標(biāo)上，要全面實現(xiàn)高水平治理、高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活。

同時，對規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性、可實施性也提出了更高的要求。但目前城市規(guī)劃行業(yè)發(fā)展的態(tài)勢并不能完全適應(yīng)國家空間治理能力現(xiàn)代化的要求，主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

4.1 過度的市場化取向偏離了規(guī)劃的政策性要求

城市規(guī)劃畢竟不是一門以營利為目標(biāo)的普通產(chǎn)業(yè)，而是一項具有強(qiáng)烈公共政策屬性的政府職能和技術(shù)工作，是國家空間治理的重要政策工具。

城市規(guī)劃行業(yè)過度市場化的一個直接后果就是偏離了規(guī)劃的政策性，在實際工作中充當(dāng)了“地方政府企業(yè)化”助推者的角色。

且不說地方政府直接主導(dǎo)的空間戰(zhàn)略規(guī)劃，即使是在法定的城市總體規(guī)劃編制中，一些城市的總規(guī)對城市性質(zhì)和定位的論證往往缺乏客觀性，使之變成了當(dāng)?shù)卣\求城市地位和爭取政治資源的手段;

關(guān)于城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)人口規(guī)模的預(yù)測缺乏嚴(yán)肅性，使之變成爭取建設(shè)用地規(guī)模的數(shù)字游戲。

規(guī)劃院作為規(guī)劃編制的被委托方，能夠在關(guān)鍵問題上堅持原則、堅守底線已屬不易，要真正發(fā)揮政策引導(dǎo)功能則更加難以為繼。這也許是國家將城鄉(xiāng)規(guī)劃職能劃歸到政策執(zhí)行力更強(qiáng)的自然資源部的重要原因之一。

過度市場化造成的另一個后果是人為造成了規(guī)劃體系的復(fù)雜化。在前幾年飽受詬病的“多規(guī)演義”格局中，除了存在主體功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃等空間規(guī)劃之間的沖突矛盾外，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系內(nèi)部也存在自身不銜接、不協(xié)調(diào)的嚴(yán)重問題。

•一方面，從總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃，規(guī)劃層次繁多，造成規(guī)劃實施的鏈條越來越長，規(guī)劃解決實際問題的能力卻越來越弱;

•另一方面，在層出不窮的規(guī)劃項目新品種中，雖然許多新的非法定規(guī)劃對于解決實際問題發(fā)揮了積極的作用，但不可否認(rèn)的是，它們也致使一些規(guī)劃院為了獲得更多的業(yè)務(wù)收益，無中生有地策劃出許多不必要開展的項目，造成“規(guī)劃泡沫”的問題。

這些不僅造成公共財政資金的浪費，還進(jìn)一步加劇了規(guī)劃體系的混亂。

各層次、各類型規(guī)劃之間相互沖突，下層次規(guī)劃不符合上位規(guī)劃的要求，控規(guī)突破總規(guī)，非法定規(guī)劃突破法定規(guī)劃的問題經(jīng)常發(fā)生，甚至出現(xiàn)同一規(guī)劃院在同一地區(qū)所做規(guī)劃提出的結(jié)論和解決方案自相矛盾的奇怪現(xiàn)象。

嚴(yán)肅的規(guī)劃編制工作變成了個人創(chuàng)作，規(guī)劃師成為了“縱橫家”和“策劃師”，嚴(yán)重?fù)p害了城市規(guī)劃的公信力和權(quán)威性，造成社會各界對城市規(guī)劃行業(yè)的質(zhì)疑和批評。

新的國土空間規(guī)劃體系更加強(qiáng)調(diào)落實和執(zhí)行國家戰(zhàn)略意志，更加強(qiáng)調(diào)自上而下的管控和傳導(dǎo)，而非一味地迎合和滿足地方政府的需求。

這就要求實現(xiàn)“多規(guī)合一”，減少規(guī)劃交叉重疊、重復(fù)編制、彼此矛盾的問題;強(qiáng)調(diào)“一張藍(lán)圖干到底”，杜絕“一任書記一任規(guī)劃”“一個市長一座新城”的不良傾向。

這都要求城市規(guī)劃行業(yè)在價值導(dǎo)向和政策執(zhí)行力上有根本性的轉(zhuǎn)變。

4.2 現(xiàn)有的工作模式不能適應(yīng)規(guī)劃的實施性要求

在從20 世紀(jì)50 年代就沿襲至今的技術(shù)與行政相分離的思路下，規(guī)劃編制任務(wù)都是以項目委托的方式開展，規(guī)劃院基本形成了以項目運作為核心的經(jīng)營管理模式。

這種模式能夠厘清行政與技術(shù)的工作邊界，有助于提高工作效率，也有利于跨地域的業(yè)務(wù)開展。

但是規(guī)劃編制和實施是一個不可分割的整體過程，將其人為地分割成若干項目進(jìn)行操作，割裂了規(guī)劃編制、管理和實施的關(guān)系，弱化了規(guī)劃的延續(xù)性和系統(tǒng)性。

在規(guī)劃信息缺乏充分共享的條件下，同一地區(qū)的規(guī)劃由不同機(jī)構(gòu)和個人分別承擔(dān)，規(guī)劃相互沖突的現(xiàn)象難以避免。

新的國土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)，更加強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的持續(xù)跟蹤、評估、反饋，要求建立規(guī)劃預(yù)警評估監(jiān)測信息系統(tǒng)。

經(jīng)歷過去幾輪全國范圍的總體規(guī)劃編制和控規(guī)大規(guī)模推進(jìn)，大部分城市的建成區(qū)都實現(xiàn)了規(guī)劃的全覆蓋，規(guī)劃工作重點并不是新編更多的規(guī)劃，而是在保持規(guī)劃的延續(xù)性、穩(wěn)定性的前提下，更好地實施規(guī)劃。

對已有法定規(guī)劃的動態(tài)維護(hù)變得越來越重要，可能導(dǎo)致新編規(guī)劃不斷減少，這無疑將影響規(guī)劃院的業(yè)務(wù)來源。

在逐步告別空間擴(kuò)張、進(jìn)入存量規(guī)劃的時代以后，規(guī)劃編制需要對過往的規(guī)劃、合同、產(chǎn)權(quán)、地籍情況等信息有充分的了解，需要與各利益主體進(jìn)行多次反復(fù)的協(xié)商、博弈，需要對不斷變化的情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤、及時更新和反饋。

這就要求必須保持技術(shù)人員的穩(wěn)定性、工作的延續(xù)性、服務(wù)的長期性、反饋的及時性。

而這些條件是目前規(guī)劃院以項目運作為主體、注重生產(chǎn)經(jīng)營效益、以結(jié)果為導(dǎo)向的工作機(jī)制，特別是異地規(guī)劃作業(yè)模式難以適應(yīng)的。

今后的規(guī)劃業(yè)務(wù)不僅是委托完成規(guī)劃編制項目，而且可能要打包后續(xù)長期的技術(shù)服務(wù)，整個規(guī)劃行業(yè)的服務(wù)模式都將面臨變革。

4.3 現(xiàn)有的規(guī)劃技術(shù)手段不能適應(yīng)規(guī)劃科學(xué)性的要求

城市規(guī)劃行業(yè)長期以來最明顯的技術(shù)短板，就是規(guī)劃編制的信息化程度低。

一直沒有建立完整的空間信息平臺，也沒有形成統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)圖件入庫標(biāo)準(zhǔn)，缺少規(guī)劃基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫的支持。

這是與原土地利用規(guī)劃相比最大的技術(shù)差距。這其中既與主管部門重視程度不夠有關(guān)，也有市場化條件下互為競爭對手的各規(guī)劃院相互封鎖技術(shù)資料、造成規(guī)劃信息的交流共享難以實現(xiàn)的原因。

城市規(guī)劃行業(yè)雖然經(jīng)歷了數(shù)十年市場的繁榮發(fā)展，但在技術(shù)手段和方法上都沒有取得明顯的突破，規(guī)劃編制仍然主要依靠經(jīng)驗判斷和主觀構(gòu)想，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)分析和高質(zhì)量的空間模擬技術(shù)支持，一個重要的原因是規(guī)劃編制的信息化水平不高。這不僅制約規(guī)劃工作效率和質(zhì)量的提高，還不可避免地造成大量重復(fù)規(guī)劃、過度規(guī)劃等問題。

新的國土空間規(guī)劃要求在完成規(guī)劃編制的同時，同步建立空間規(guī)劃“一張圖”的信息平臺。

所有圖件都要實現(xiàn)矢量化、數(shù)字化;規(guī)劃的許多關(guān)鍵要素不僅要求定量、定性，而且要定位、定界并通過數(shù)據(jù)庫匯總，統(tǒng)一歸并到空間規(guī)劃“一張圖”上。

這與原來宏觀層次的城市規(guī)劃只進(jìn)行結(jié)構(gòu)性、策略性控制，是完全不同的技術(shù)要求。在此方面，許多規(guī)劃院缺少相關(guān)實踐經(jīng)驗的積累，在與其他機(jī)構(gòu)的競爭中沒有任何技術(shù)優(yōu)勢。

05

對中國城市規(guī)劃行業(yè)發(fā)展前景的判斷

城市規(guī)劃行業(yè)面臨的上述各種挑戰(zhàn)，讓許多規(guī)劃從業(yè)者憂心忡忡。但筆者認(rèn)為，對行業(yè)未來的發(fā)展前景不宜過分悲觀。

新的國土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，仍然需要充分發(fā)揮現(xiàn)有各類規(guī)劃技術(shù)隊伍的作用。這種判斷是基于如下分析。

5.1 單靠原有土地規(guī)劃技術(shù)機(jī)構(gòu)無法完成國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的重任

國家機(jī)構(gòu)改革將城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)由以原國土資源部為主要班底重建的自然資源部統(tǒng)一管理，并不意味著以土地利用規(guī)劃替代城鄉(xiāng)規(guī)劃。

土地利用規(guī)劃既有自己的長處和優(yōu)勢，也存在局限和不足。土地利用規(guī)劃經(jīng)過二十多年的實踐，也形成了自上而下的完整體系，并與土地供應(yīng)年度計劃直接掛鉤，特別是建立了全國統(tǒng)一的土地監(jiān)察信息系統(tǒng)，能夠?qū)ν恋乩玫淖兓闆r進(jìn)行適時的跟蹤。

但總體上看，其仍是以保護(hù)耕地、控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地為工作核心，目標(biāo)較為單一。

新的國土空間規(guī)劃體系是對現(xiàn)有各類空間規(guī)劃的一次全面整合和重構(gòu)，對土地利用規(guī)劃也提出了全面轉(zhuǎn)型的要求，要由過去較為單一的約束、制衡職能，轉(zhuǎn)向綜合、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的功能。

過去的土地利用規(guī)劃強(qiáng)調(diào)自上而下的指標(biāo)分解和對耕地等要素的嚴(yán)格管控，是基于保護(hù)的底線思維，采取的管控手段相對簡單。

但對于城市這樣復(fù)雜的人工系統(tǒng)，規(guī)劃的作用除了控制，更重要的是引導(dǎo)，是致力于理想人居環(huán)境的塑造，而非保持現(xiàn)狀不變。這是與針對自然資源要素的規(guī)劃完全不同的治理邏輯。

我國現(xiàn)有的、以各級土地勘察規(guī)劃院為主體的土地規(guī)劃技術(shù)機(jī)構(gòu)，是20 世紀(jì)80 年代中期在國家強(qiáng)化土地管理的背景下逐步建立起來的，與城市規(guī)劃行業(yè)相比，其歷史要短很多，人員規(guī)模也較少，專業(yè)背景較為單一。

•在機(jī)制上，基本以全額撥款的事業(yè)單位為主，主要服務(wù)于本地政府部門，在執(zhí)行國家政策方面十分有力且有效，但對技術(shù)人員發(fā)揮主觀能動性顯得激勵不足;

•在專業(yè)基礎(chǔ)方面，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的研究、特別是對城市發(fā)展規(guī)律的研究基礎(chǔ)相對薄弱。土地利用規(guī)劃總體上還是一項部門的專項技術(shù)工作，開放度和競爭性都顯不足，并不具備發(fā)展成為一個行業(yè)的條件。

單靠土地規(guī)劃院難以完成國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)這一復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也無法滿足今后國土空間規(guī)劃多學(xué)科發(fā)展、多專業(yè)融合的需要。

5.2 城市規(guī)劃行業(yè)仍然擁有強(qiáng)大的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢

改革開放以來，城市規(guī)劃行業(yè)發(fā)展的一個重要成就，是培養(yǎng)造就了一支龐大的規(guī)劃設(shè)計隊伍，集聚了大批規(guī)劃技術(shù)人才，擁有其他規(guī)劃領(lǐng)域無法比擬的專業(yè)優(yōu)勢。

✔ 首先，從國家層面到省、市層面，基本建立了隸屬于各層級的規(guī)劃院。

加上眾多高校和科研院所以及民營的規(guī)劃設(shè)計機(jī)構(gòu)，已經(jīng)形成覆蓋總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，包含城市設(shè)計、交通市政和其他專項規(guī)劃以及城市研究在內(nèi)的完整規(guī)劃體系的技術(shù)陣容，人員規(guī)?？捎^。

✔ 其次，這支隊伍并不是由單一的城市規(guī)劃專業(yè)人員構(gòu)成，而是擁有多專業(yè)、多學(xué)科的背景，具有較為扎實的理論基礎(chǔ)、知識儲備和豐富的實踐經(jīng)驗。

特別是經(jīng)過長期的規(guī)劃實踐歷練，規(guī)劃專業(yè)人員已經(jīng)形成了較為成熟而獨特的規(guī)劃思維。

規(guī)劃的本質(zhì)是對未來的導(dǎo)向性，規(guī)劃思維是通過構(gòu)建未來的目標(biāo)來指導(dǎo)當(dāng)下的行動。

這種思維模式并不是未經(jīng)專業(yè)訓(xùn)練的其他學(xué)科背景的技術(shù)人員能夠天然具備的，卻是做任何規(guī)劃都必須掌握的，對于國土空間規(guī)劃來說，也是不可或缺的專業(yè)基礎(chǔ)能力。

✔ 最后，城市規(guī)劃行業(yè)已經(jīng)形成很強(qiáng)的自我生存和發(fā)展能力。各類規(guī)劃院盡管與政府行政主管部門仍保持著密切的業(yè)務(wù)聯(lián)系，但并不具有依附性，在組織、運營和管理上具有獨立性。

通過多年市場經(jīng)濟(jì)的錘煉，規(guī)劃院已經(jīng)培養(yǎng)出敏銳而強(qiáng)大的學(xué)習(xí)能力，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性和應(yīng)變能力。

如前文所述，當(dāng)前城市規(guī)劃行業(yè)的服務(wù)對象、業(yè)務(wù)范圍、研究范疇，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出過去國家對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作邊界的定義，拓展到更廣泛的領(lǐng)域，應(yīng)該有充分信心成為重構(gòu)國土空間規(guī)劃體系所依靠的中堅力量。

5.3 傳統(tǒng)城市建設(shè)領(lǐng)域仍然蘊藏巨大的市場潛力

國土空間規(guī)劃將規(guī)劃對象擴(kuò)大到全域范圍，涵蓋生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間。

城市規(guī)劃的專業(yè)優(yōu)勢領(lǐng)域主要集中在城鎮(zhèn)空間。雖然城鎮(zhèn)空間在全國國土面積中的占比不到3%，卻是國家經(jīng)濟(jì)、社會、文化、政治發(fā)展的主要承載地，是體現(xiàn)“以人民為中心”的價值觀和締造高品質(zhì)生活的主要區(qū)域。未來仍將是國土空間規(guī)劃的核心部分，也是城市規(guī)劃行業(yè)繼續(xù)發(fā)揮作用的舞臺。

✔ 第一，全國城鎮(zhèn)化的任務(wù)還沒有完成，估計至少還將持續(xù)20 年時間。

雖然以往以新區(qū)、新城建設(shè)為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)空間大規(guī)模擴(kuò)張的時期已經(jīng)過去，但建成區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有巨大的增長潛力。

無論是區(qū)域范圍的城際交通和樞紐建設(shè)，還是市域范圍的城市軌道、主干路網(wǎng)、公交車場等交通設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，甚至是市政基礎(chǔ)設(shè)施、地下空間開發(fā)、海綿城市、公園城市、城市雙修等方面，仍將有持續(xù)的建設(shè)投入，仍然需要城市規(guī)劃行業(yè)提供全方位的技術(shù)支持。

進(jìn)入存量發(fā)展時代，舊城區(qū)的存量更新和品質(zhì)提升將成為巨大的規(guī)劃市場需求。

✔ 第二，國土空間規(guī)劃將詳細(xì)規(guī)劃分為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的控制性詳細(xì)規(guī)劃和開發(fā)邊界外的生態(tài)、農(nóng)業(yè)單元規(guī)劃。

在城市開發(fā)邊界內(nèi)，控制性詳細(xì)規(guī)劃將繼續(xù)作為規(guī)劃管理和行政許可的直接依據(jù)，同時，仍然要求將城市設(shè)計貫穿于國土空間規(guī)劃的各個階段，在塑造高品質(zhì)國土空間方面發(fā)揮重要作用。這是其他行業(yè)無法替代的專業(yè)領(lǐng)域優(yōu)勢。

5.4 城市研究與決策咨詢?nèi)匀痪哂芯薮蟮氖袌鲂枨?/strong>