城鄉(xiāng)規(guī)劃師|如何理解“多規(guī)合一”?
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不久之前發(fā)布的中央18號文，即《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱若干意見)，提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。沿海地區(qū)另加上海洋功能區(qū)劃。
自此以后，全國各地將不再單獨編制主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，今后空間性規(guī)劃將統(tǒng)一稱為國土空間規(guī)劃。“多規(guī)合一”探索至此有了句號。
【一】
若干意見提出，國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃。
中央對新時代國土空間規(guī)劃的要求，是建立全國統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。
根據(jù)意見提出的上述要點，可知新時代的國土空間規(guī)劃，是統(tǒng)籌兼顧保護類要素即自然資源和生態(tài)環(huán)境，與發(fā)展類要素即城鎮(zhèn)村和各類設(shè)施，達到保護與發(fā)展的對立統(tǒng)一。
尤為重要的是，意見強調(diào)保護位序要優(yōu)先于發(fā)展，要先劃定三區(qū)三線確定區(qū)域國土空間格局，再在此基礎(chǔ)上配置各類發(fā)展要素。業(yè)界將之比喻為，先定棋盤，再落棋子。
如何編制國土空間規(guī)劃，若干意見提出了思路，如下圖所示。
從中可知，國土空間規(guī)劃融合了主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的各自優(yōu)勢和編制要點，從全域全要素全過程角度，努力達到保護與發(fā)展相統(tǒng)一。
【二】
與融合了多規(guī)優(yōu)勢和要點的國土空間規(guī)劃相比，以往的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，各自優(yōu)點和缺點都有，但主要問題是多規(guī)沖突、管控不力、效率低下。
主體功能區(qū)規(guī)劃，從區(qū)域角度，統(tǒng)籌考慮特定區(qū)域的國土空間要素稟賦，以及特定區(qū)域的經(jīng)濟社會情況，確定特定區(qū)域的核心功能，據(jù)此指導(dǎo)特定區(qū)域發(fā)展。其宏觀性強，兼顧發(fā)展和保護，但是微觀方面薄弱，難以有效落地。
土地利用規(guī)劃，以保護耕地為核心，自上而下以指標管控方式，規(guī)定城鄉(xiāng)各類不同使用性質(zhì)的土地地塊的用途，實施土地用途管制。管控有力，約束性強，但是戰(zhàn)略指導(dǎo)作用不強，管控方式相對簡單粗暴，而且忽視山水林湖草。
城鄉(xiāng)規(guī)劃，以往以服務(wù)地方開發(fā)建設(shè)為主要功能，同時兼顧保護生態(tài)環(huán)境和各類資源，主要是指導(dǎo)安排城鄉(xiāng)各類發(fā)展建設(shè)在空間上的布局。戰(zhàn)略性強，約束性不夠，往往過于注重開發(fā)建設(shè)，缺乏區(qū)域和生態(tài)視角。
主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，是若干意見公布前，我國最主要的空間性規(guī)劃。其他涉及空間利用的規(guī)劃，屬于特定區(qū)域或流域，或特定領(lǐng)域的專項規(guī)劃。
國土空間具有固定性、唯一性，但是空間規(guī)劃卻有多種。因各種空間性規(guī)劃在技術(shù)標準、目標指標、內(nèi)容方法等方面不統(tǒng)一，引發(fā)多規(guī)沖突，導(dǎo)致國土空間開發(fā)保護管控不力，開發(fā)建設(shè)項目審批效率低下等空間治理問題。
這與山水林田湖草是一個生命共同體，需系統(tǒng)保護治理修復(fù)的規(guī)律相違。所以，多規(guī)合一是生態(tài)文明建設(shè)背景下，提高國土空間治理能力的要求。
【三】
由上可知，只有實現(xiàn)多規(guī)合一，才能使空間性規(guī)劃擔當起優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局、提高空間治理能力、推進生態(tài)文明建設(shè)的重任。
多規(guī)合一后，融合了多規(guī)優(yōu)勢的國土空間規(guī)劃，可從區(qū)域角度出發(fā)，依據(jù)資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，綜合考慮一定區(qū)域的符合其資源環(huán)境和社會經(jīng)濟特點的功能定位，在此基礎(chǔ)上劃定該區(qū)域的“三區(qū)三線”以優(yōu)化國土空間格局，同時劃定保護類要素和發(fā)展類要素的管控指標和邊界，再配置城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活所需的各類建設(shè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施，從而達成讓每一塊土地都能承載適宜的功能，把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚的目的。
可以說，新時代的國土空間規(guī)劃，是依據(jù)不同國土空間單元的自然和人文稟賦，對國土空間開發(fā)保護進行全域全要素全過程的規(guī)劃。
打個比喻，如果把國土空間比喻為一個人的生命過程，主體功能區(qū)規(guī)劃是確定其在幼兒、少年、青年、中年、老年各種不同時期的生活重點。比如說，幼兒時期玩樂睡覺時間多，學(xué)習(xí)時間相對少;少年時期，就要擴大學(xué)習(xí)時間，以學(xué)習(xí)為生活重心，不宜有工作安排;青年時期，可能是以學(xué)習(xí)和工作為重心;中年時期，就要擴大工作時間，以工作事業(yè)為重心;到了老年時期，就要以修養(yǎng)為生活重心，不宜安排工作了。
土地利用規(guī)劃，是確定一個人在一天24小時之內(nèi)，應(yīng)該分別有哪些不同的活動，比如說耕地就類似吃飯時間，生態(tài)用地類似睡覺時間，建設(shè)用地類似工作時間，交通用地類似社交時間。正如每個人都要有以上幾項基本活動一樣，一般一個完整的兼有自然和人文稟賦的區(qū)域也有以上幾項基本用地構(gòu)成。
城鄉(xiāng)規(guī)劃，更多類似于一個人的工作學(xué)習(xí)時間，圍繞如何提高工作學(xué)習(xí)時間效率為主，同時兼顧為了更好地學(xué)習(xí)工作，相應(yīng)保證一定的休息娛樂和吃飯社交時間。
至于相關(guān)專項規(guī)劃，比如自然保護地規(guī)劃，就類似于如何保證睡眠時間;交通規(guī)劃，就類似于如何提高社交能力;市政實施規(guī)劃，就類似于如何提高吸收和排除物質(zhì)能量的能力。
多規(guī)合一后，國土空間規(guī)劃就類似于，將一個人全生命過程中各年齡段的生活重點，一天中各個時間段所做的各類活動，以及工作時間所做的各類活動，同時納入各類專門活動，統(tǒng)籌兼顧后做一個統(tǒng)一、清晰、科學(xué)的規(guī)劃，是對一個人的全生命周期過程中各類休息學(xué)習(xí)工作吃飯活動的全過程安排。
所以說，新時代的國土空間規(guī)劃，是一次整體性、重構(gòu)性、系統(tǒng)性的空間規(guī)劃改革創(chuàng)新舉措，是我國為全球生態(tài)文明建設(shè)所作出的貢獻。
這是空間規(guī)劃新時代，期待一張藍圖干到底。
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