城鄉(xiāng)規(guī)劃師|什么是國(guó)土空間規(guī)劃體系?

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【一】

五級(jí)指的是在規(guī)劃層級(jí)上，由國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)組成的五級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。

這五級(jí)規(guī)劃，分別對(duì)應(yīng)我國(guó)五個(gè)行政管理層級(jí)，以便實(shí)現(xiàn)一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排各級(jí)行政轄區(qū)內(nèi)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)。

五級(jí)規(guī)劃自上而下編制，下級(jí)規(guī)劃服從、服務(wù)上級(jí)規(guī)劃，不得違背上級(jí)規(guī)劃約束性內(nèi)容。不同層級(jí)規(guī)劃體現(xiàn)不同的空間尺度和編制深度要求。

其中，全國(guó)國(guó)土空間總體規(guī)劃，由自然資源部會(huì)同相關(guān)部門(mén)組織編制，其功能定位是對(duì)全國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)作出全局安排，是全國(guó)國(guó)土空間保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱。

全國(guó)國(guó)土空間總體規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，即落實(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，明確全國(guó)國(guó)土空間發(fā)展目標(biāo)策略，優(yōu)化全國(guó)國(guó)土空間格局。

省級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃，由省級(jí)政府組織編制，其功能定位是落實(shí)全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃，指導(dǎo)市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制，側(cè)重協(xié)調(diào)性，即協(xié)調(diào)國(guó)家級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。

市縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃，由相應(yīng)層級(jí)政府組織編制，其功能定位是細(xì)化落實(shí)上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要求，對(duì)本行政區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)作出具體安排，側(cè)重實(shí)施性。

所謂的實(shí)施性，即對(duì)市縣級(jí)行政轄區(qū)內(nèi)的國(guó)土空間，在開(kāi)發(fā)、保護(hù)、利用、修復(fù)方面，提出可操作的實(shí)施方案，實(shí)現(xiàn)全域全要素規(guī)劃管控。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃，其功能定位與市縣級(jí)相同。

若干意見(jiàn)另提出，各地可因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。

【二】

三類指的是在規(guī)劃類型上，由總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃三種規(guī)劃類型組成。

總體規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的國(guó)土空間，在開(kāi)發(fā)保護(hù)利用修復(fù)方面，在時(shí)間和空間上作出的總體安排，強(qiáng)調(diào)綜合性，如前述的國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃。

詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)具體地塊用途和開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排。詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)可操作性，是規(guī)劃行政許可的依據(jù)，一般在市縣及以下編制。

若干意見(jiàn)提出，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，由市縣自然資源主管部門(mén)組織編制詳細(xì)規(guī)劃，即控制性詳細(xì)規(guī)劃。

在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，以作為詳細(xì)規(guī)劃。

相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域、特定流域或特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對(duì)空間開(kāi)發(fā)保護(hù)利用作出的專門(mén)安排，是涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)專門(mén)性。

相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃也有國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)層級(jí)劃分，若干意見(jiàn)提出要因地制宜選擇編制類型和精度。

比如說(shuō)京津冀城市群規(guī)劃、自然保護(hù)地規(guī)劃、長(zhǎng)江流域空間規(guī)劃，或者是交通規(guī)劃、能源規(guī)劃、市政規(guī)劃等，都是涉及到空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃。

這三種類型規(guī)劃之間的關(guān)系，按照若干意見(jiàn)精神，總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)，即后者編制修改要依據(jù)前者?？傮w規(guī)劃是相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，即指導(dǎo)約束相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的編制。

相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要遵循總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容;要與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接，主要內(nèi)容納入詳細(xì)規(guī)劃;同時(shí)，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃之間也要互相協(xié)同。

詳細(xì)規(guī)劃要依據(jù)總體規(guī)劃進(jìn)行編制修改，要將相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃主要內(nèi)容納入其中。

【三】

四體系指的是在規(guī)劃運(yùn)行體系上，由編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等四個(gè)子體系組成。

編制審批國(guó)土空間規(guī)劃，是國(guó)土空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)。

各級(jí)政府按照一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃原則，組織編制行政轄區(qū)內(nèi)國(guó)土空間的總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，并按照“管什么就批什么”的要求，依法審批下層級(jí)規(guī)劃。

實(shí)施監(jiān)督國(guó)土空間規(guī)劃，是國(guó)土空間規(guī)劃體系的目的。

若干意見(jiàn)提出，各級(jí)政府要依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，建立健全國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制。

比如在實(shí)施方面，依據(jù)具有法定效力的國(guó)土空間規(guī)劃，對(duì)國(guó)土空間實(shí)施用途管制，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃許可。

同時(shí)，為強(qiáng)化規(guī)劃?rùn)?quán)威性，上級(jí)自然資源主管部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)，監(jiān)督檢查下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中各類管控邊界、約束性指標(biāo)等管控要求的落實(shí)情況。

制定國(guó)土空間規(guī)劃法規(guī)政策，是國(guó)土空間規(guī)劃體系的保障。

若干意見(jiàn)提出，自然資源部門(mén)要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)研究制定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法，加快國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。

目前，國(guó)土空間規(guī)劃法規(guī)政策體系建設(shè)，亟需梳理舊法，出臺(tái)新法。若干意見(jiàn)提出，到2025年健全法規(guī)政策體系。

制定國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，是國(guó)土空間規(guī)劃體系的支撐。

若干意見(jiàn)提出，要按照“多規(guī)合一”要求，由自然資源部會(huì)同相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

具體而言，主要是修訂完善涉及國(guó)土資源調(diào)查和規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)，以及各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

目前，自然資源部已出臺(tái)《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)指南》,其他重要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚未正式出臺(tái)。與法規(guī)政策體系建設(shè)目標(biāo)一樣，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系也是要到2025年健全。

這四個(gè)子體系中，編制審批體系和實(shí)施監(jiān)督體系屬于規(guī)劃流程體系，形成編制、審批、實(shí)施、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警、考核、完善等完整的規(guī)劃編制實(shí)施監(jiān)督流程。

法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系屬于規(guī)劃支撐體系，其各自功能作用如前所述。

這四個(gè)子體系建立健全后，國(guó)土空間規(guī)劃體系將運(yùn)行得當(dāng)。

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