城鄉(xiāng)規(guī)劃師|《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》學(xué)習(xí)與解讀

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一、《分類指南》主要內(nèi)容及適用范圍

● 《分類指南》構(gòu)成如下

正文三章：總則、一般規(guī)定以及用地用海分類。

附錄兩個：用地用海分類的名稱、代碼與含義和地下空間用途補充分類的名稱、代碼與含義。

附件一個：分類依據(jù)、分類說明以及和“三調(diào)”工作分類的對接，供地方在工作中理解和對照使用。

● 適用范圍

《分類指南》適用于自然資源管理全過程，包括自然資源調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計、評價，國土空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)修復(fù)，土地審批、供應(yīng)、整治、執(zhí)法、登記及信息化管理等工作。

《分類指南》提出在自然資源管理不同環(huán)節(jié)分類使用原則，明確了二級類作為國土調(diào)查、國土空間規(guī)劃的主干分類。實施管理中具體要求如下：

國家國土調(diào)查以一級類和二級類為基礎(chǔ)分類，三級類為專項調(diào)查和補充調(diào)查的分類;

國土空間總體規(guī)劃原則上以一級類為主，可細(xì)分至二級類;

國土空間詳細(xì)規(guī)劃和市縣層級涉及空間利用的相關(guān)專項規(guī)劃，原則上使用二級類和三級類;

國土空間用途管制、用地用海審批、規(guī)劃許可、出讓合同和確權(quán)登記應(yīng)以國土空間規(guī)劃確定的用途分類作為管理重要依據(jù)。

二、《分類指南》的主要特點

● 國土空間全域全要素覆蓋

一方面，在全域?qū)崿F(xiàn)陸域、海域全覆蓋，將用海與用地分類作為整體考慮，將陸域國土空間的相關(guān)用途與海洋資源利用的相關(guān)用途在名稱上盡可能進行統(tǒng)籌和銜接。

另一方面，在陸域?qū)崿F(xiàn)非建設(shè)用地、建設(shè)用地全覆蓋，在空間復(fù)合分層上實現(xiàn)地上、地下空間全覆蓋。

● 體現(xiàn)國土空間規(guī)劃和管理新要求

一是體現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展及其特色化管理要求，將“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”單獨列為一級類，下設(shè)鄉(xiāng)村道路用地、種植設(shè)施建設(shè)用地、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地和水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地4個二級類，將破壞耕作層的農(nóng)業(yè)設(shè)施相關(guān)用地單設(shè)一類，體現(xiàn)防止耕地非農(nóng)化、非糧化的要求。

二是實施城鄉(xiāng)一體化管理，對城市和農(nóng)村土地在地類上進行了細(xì)分，實現(xiàn)城鄉(xiāng)并列、同一口徑。將農(nóng)村宅基地、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地與城鎮(zhèn)住宅用地、城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地并列，統(tǒng)一歸入“居住用地”一級類;同時，對于農(nóng)村社區(qū)生活服務(wù)之外的鄉(xiāng)村工業(yè)、倉儲、商業(yè)等用地，以及公用設(shè)施(如共用的水廠、污水處理廠等)和公共服務(wù)設(shè)施(如幼兒園、小學(xué)等)等用地，不單獨設(shè)立農(nóng)村專用地類，統(tǒng)一使用城鄉(xiāng)一致的建設(shè)用地分類。

三是對建設(shè)用地類型的細(xì)分原則進行了調(diào)整。其中，對必須要加強管制、提供保障，或選址布局有特殊要求的用地類型進行進一步的細(xì)分，如醫(yī)療衛(wèi)生用地，細(xì)分為醫(yī)院用地、基層醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施用地、公共衛(wèi)生用地3個三級類;對用途相近、沒有布局管制要求或用途間轉(zhuǎn)換不需嚴(yán)格區(qū)別、無特別附加條件的，則不再細(xì)分用地類型，如機關(guān)團體用地、科研用地。

四是應(yīng)對城市未來發(fā)展的不確定性，針對暫未明確規(guī)劃用途、規(guī)劃期內(nèi)不開發(fā)或特定條件下開發(fā)的用地，增設(shè)一級類“留白用地”，并明確該用地僅用于國土空間規(guī)劃的用地分類。

三、《分類指南》與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的銜接

● 與三調(diào)工作分類的對接關(guān)系

總體上繼承了土地利用現(xiàn)狀分類的用地內(nèi)涵和分類標(biāo)準(zhǔn)，并已明確了用地用海分類與三調(diào)工作分類的對接關(guān)系。按照三調(diào)工作分類二級類分類深度，總體上分為“一對一”“一對多”兩類對接情況。其中：

可以“一對一”轉(zhuǎn)換的：涉及三調(diào)二級地類共41個，如濕地、耕地、園地、林地等涉及的所有二級類;

涉及“一對多”轉(zhuǎn)換的：涉及三調(diào)二級地類14個，主要是前述的在三調(diào)中進行歸并調(diào)查的商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、公共管理與公共服務(wù)用地等。這14個二級類在編制總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃時，需要在三調(diào)成果基礎(chǔ)上，利用土地確權(quán)發(fā)證、土地供應(yīng)以及現(xiàn)場實地調(diào)查等，進一步細(xì)分;部分用地，如居住用地等，還需根據(jù)需要細(xì)分至三級類。

此外，三調(diào)工作分類中特殊用地僅劃分至一級類，未劃分二級類;工業(yè)用地雖然在二級類上可以“一對一”，這些用地現(xiàn)狀調(diào)查深度均難以滿足規(guī)劃編制(尤其是詳細(xì)規(guī)劃)需要，均需按照《分類指南》要求進一步調(diào)查細(xì)分。

● 與城鄉(xiāng)用地分類、城市用地的差異和對接關(guān)系

1.與《城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)》（指《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》GB50137-2011）的差異

一是細(xì)分程度不同。

總體而言，《城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)》在非建設(shè)用地分類上較粗，只設(shè)水域(E1)、農(nóng)林用地(E2)、其他非建設(shè)用地(E9)三個中類，其中水域可細(xì)分成三個小類，其他用地均未可細(xì)分;而《分類指南》較細(xì)，將陸地水域、耕地、園地、林地、草地、濕地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地、其他土地等單獨列為一級類，并明確細(xì)分至二級類。

二是名稱相同或相似，但內(nèi)涵界定、包含范圍不同。

例如“居住用地”，在《城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)》中指住宅和相應(yīng)服務(wù)設(shè)施用地，只針對城市建設(shè)用地中的部分;在《分類指南》中還包括農(nóng)村宅基地及農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地，覆蓋面擴大了?！冻鞘杏玫胤诸悩?biāo)準(zhǔn)》中的“通信設(shè)施用地”包括郵政通信局、郵政支局、電信局、移動基站等設(shè)施用地，在《分類指南》中“通信用地”與“郵政用地”均為二級類。

三是部分用地分類在一級類/大類劃分上存在沖突。

例如殯葬用地(1506)在《分類指南》中屬于特殊用地(15)，在《城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)》中對應(yīng)區(qū)域公用設(shè)施用地(H3)和其他服務(wù)設(shè)施用地(B9);使領(lǐng)館、宗教用地在《分類指南》中屬于特殊用地(15)，在《城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)》中則屬于公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地(A)大類。

2. 與城鄉(xiāng)用地分類的對接關(guān)系

經(jīng)初步梳理二者的對接關(guān)系(詳見附表1)，鑒于城鄉(xiāng)用地分類以中類為主，對應(yīng)《分類指南》的二級類，總體上分為“一對一”、“一對多”對接兩種情況?？梢酝耆M行“一對一”轉(zhuǎn)換的有區(qū)域交通設(shè)施用地(H2)、特殊用地(H4)、水域(E1)、其他建設(shè)用地(H9)4個中類;“一對多”的包括城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地(H1)、區(qū)域公用設(shè)施(H3)、采礦用地(H5)、農(nóng)林用地(E2)、其他非建設(shè)用地(E9)5個中類。

3. 與城市建設(shè)用地分類對接情況

經(jīng)初步梳理二者的對接關(guān)系(詳見附表2)，可以分為“一對一”、“一對多”、“多對一”、“無法直接轉(zhuǎn)換”四種情況。

“一對一”轉(zhuǎn)換：目前大部分地類可以實現(xiàn)同級一一對應(yīng)，包括行政辦公用地(A1)、文化設(shè)施用地(A2)、教育科研用地(A3)、體育用地(A4)、文物古跡用地(A7)、外事用地(A8)等25個中類。此外，《城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)》中供應(yīng)設(shè)施用地(U1)的6個小類、環(huán)境設(shè)施用地(U2)的2個小類、安全設(shè)施用地(U3)的2個小類，其名稱、內(nèi)涵均可對應(yīng)《分類指南》中公用設(shè)施用地(13)的各二級類，也視作可以完全進行“一對一”轉(zhuǎn)換。

“多對一”轉(zhuǎn)換：主要是商務(wù)用地(B2)的全部3個小類均歸屬于商務(wù)金融用地(0902)這個二級類、公用設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點用地(B4)的全部2個小類均歸屬于公用設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點用地(090105)這個三類級。

“一對多”轉(zhuǎn)換：主要有社會福利設(shè)施用地(A6)對應(yīng)《分類指南》中社會福利用地(0807)的全部4個三級類、通信用地(U15)對應(yīng)通信用地(1306)和郵政用地(1307)2個二級類，需要在規(guī)劃編制過程中結(jié)合新的用地分類要求進行細(xì)化。

無法直接轉(zhuǎn)換：主要是《分類指南》新增設(shè)的幼兒園用地(080404)、儲備庫用地(1102)這兩個地類，在《城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)》中對應(yīng)地類欠缺;在兩個分類標(biāo)準(zhǔn)中，醫(yī)療衛(wèi)生用地可以實現(xiàn)中類/二級類對應(yīng)，但細(xì)分后小類/三級類的地類名稱、內(nèi)涵均有較大變化，需要進一步研究明確地類轉(zhuǎn)換的規(guī)則;其他無法轉(zhuǎn)化的情況還包括區(qū)域公用設(shè)施用地(H3)和其他服務(wù)設(shè)施用地(B9)中都包含殯葬設(shè)施用地的內(nèi)容，但在《分類指南》中，殯葬用地(1506)單列為二級類，需具體識別建設(shè)項目及區(qū)位后再轉(zhuǎn)換。

以上就是我們的一點思考與體會。

附表1：城鄉(xiāng)用地分類與用地用海對接情況

附表2：城市建設(shè)用地分類與用地用海對接情況

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