城鄉(xiāng)規(guī)劃師|2020年自然資源法治建設(shè)大事盤點(diǎn)

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《礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》報(bào)送國務(wù)院

2020年2月，自然資源部部務(wù)會議審議通過《礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》(送審稿)。按照立法程序，正式報(bào)送國務(wù)院。

點(diǎn)評：

《礦產(chǎn)資源法》修改是關(guān)系國家資源安全、礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益保護(hù)的重大改革事項(xiàng)。按照十三屆全國人大常委會立法工作安排，自然資源部黨組把《礦產(chǎn)資源法》修改作為完善自然資源法律體系的重中之重，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，總結(jié)近年來礦產(chǎn)資源管理改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分聽取國務(wù)院有關(guān)部門、專家學(xué)者、礦業(yè)企業(yè)和地方自然資源主管部門意見和建議，在此基礎(chǔ)上反復(fù)研究，廣泛凝聚共識。

修訂草案全面推進(jìn)以競爭性方式出讓礦業(yè)權(quán)，實(shí)行探礦權(quán)采礦權(quán)直通車制度，徹底改變過去出讓加審批的礦業(yè)權(quán)管理方式，以具有物權(quán)屬性的礦業(yè)權(quán)登記切實(shí)保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。同時，增加礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)以及礦業(yè)用地的有關(guān)規(guī)定。下一步，自然資源部將配合司法部做好修訂草案的修改完善工作，盡快提請全國人大常委會審議。

廢止和修改部分部門規(guī)章

2020年3月和4月，自然資源部先后發(fā)布第6號令《自然資源部關(guān)于第二批廢止和修改的部門規(guī)章的決定》、第7號令《自然資源部關(guān)于第三批廢止和修改的部門規(guī)章的決定》，兩個決定共廢止部門規(guī)章5部，打包修改4部。

點(diǎn)評：

自然資源部組建以來，部黨組始終高度重視部門規(guī)章的清理工作，將其作為深化自然資源管理改革、推動機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)重構(gòu)性和發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”的重要抓手。在2019年對機(jī)構(gòu)改革前原國土資源部和原國家海洋局、原國家測繪局現(xiàn)行有效的部門規(guī)章進(jìn)行全面清理，廢止8部、打包修改15部的基礎(chǔ)上，2020年繼續(xù)深化部門規(guī)章清理工作。

為了保證新修正的《土地管理法》順利實(shí)施，廢止了《征收土地公告辦法》(原國土資源部令第49號)《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》(原國土資源部令第66號)和《國土資源部關(guān)于〈國土資源行政處罰辦法〉第七條的解釋》(原國土資源部令第67號)3部部門規(guī)章，打包修改了《國土資源聽證規(guī)定》《國土資源行政處罰辦法》《國土資源執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》等4部規(guī)章;為了落實(shí)部黨組關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革的重大決策部署，廢止了《關(guān)于委托山西省等6個省級國土資源主管部門實(shí)施原由國土資源部實(shí)施的部分礦產(chǎn)資源勘查開采審批登記的決定》(原國土資源部令第75號)，將《礦產(chǎn)資源登記統(tǒng)計(jì)管理辦法》修改為《礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)管理辦法》，為礦產(chǎn)資源儲量登記改革預(yù)留了法律空間;為了統(tǒng)一自然資源執(zhí)法，廢止了《測繪行政處罰程序規(guī)定》(原國土資源部令第50號)。一系列規(guī)章清理工作為推進(jìn)自然資源管理改革掃清了制度性障礙。

民法典時代對自然資源管理提出新要求

2020年5月28日，十三屆全國人大審議通過《中華人民共和國民法典》，自2021年1月1日起施行。《民法典》是中國第一部以“法典”命名的法律，以《民法典》的頒布為標(biāo)志，中國進(jìn)入民法典時代。

點(diǎn)評：

《民法典》是市場經(jīng)濟(jì)的基本法，是人民權(quán)利的宣言書。制定民法典是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大法治建設(shè)部署。習(xí)近平總書記在主持中央政治局集體學(xué)習(xí)《民法典》時指出，各級政府要以保證《民法典》有效實(shí)施為重要抓手推進(jìn)法治政府建設(shè)，把《民法典》作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。要規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查、行政裁決等活動，提高依法行政能力和水平。

自然資源管理直接涉及當(dāng)事人的土地礦產(chǎn)海域等重要不動產(chǎn)，必須按照《民法典》的新要求，做好自然資源管理工作。要全面落實(shí)《民法典》的“綠色”要求，履行好保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法定職責(zé);要抓緊完善不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，為居住權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)登記提供制度性規(guī)范;要完善不動產(chǎn)征收征用制度，保障被征收人依法得到及時足額的補(bǔ)償;要認(rèn)清公權(quán)力的邊界，正確行使行政許可、行政處罰等各項(xiàng)權(quán)力，防止公權(quán)力侵犯私權(quán)利。

《土地管理法實(shí)施條例(修訂草案)》報(bào)送國務(wù)院

為了保證新修正的《土地管理法》順利實(shí)施，根據(jù)國務(wù)院立法工作安排，自然資源部抓緊起草《土地管理法實(shí)施條例(修訂草案)》。經(jīng)過廣泛征求意見和反復(fù)研究修改，于2020年6月正式報(bào)送國務(wù)院進(jìn)入行政法規(guī)立法程序。

點(diǎn)評：

《土地管理法實(shí)施條例》修改是國務(wù)院立法計(jì)劃確定的2020年重點(diǎn)立法項(xiàng)目，對保證新修正《土地管理法》的順利實(shí)施具有重要作用。自然資源部堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，在深刻領(lǐng)會黨中央精神實(shí)質(zhì)、充分總結(jié)地方土地管理改革經(jīng)驗(yàn)、廣泛聽取國務(wù)院有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，起草了《土地管理法實(shí)施條例(修訂草案)》。

修訂草案將完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度作為首要目標(biāo)，增加耕地非糧化控制措施，明確禁止耕地轉(zhuǎn)為林地草地等其他農(nóng)用地，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。修訂草案進(jìn)一步落實(shí)黨中央關(guān)于“多規(guī)合一”的改革舉措，確立國土空間規(guī)劃在土地用途管制中的核心地位，對國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作出明確規(guī)定。修訂草案進(jìn)一步細(xì)化土地征收程序，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易規(guī)則，規(guī)范自然資源督察職權(quán)和督察程序，完善土地管理法律責(zé)任制度等。新修改的《土地管理法實(shí)施條例》將進(jìn)一步促進(jìn)土地管理改革舉措落地生根。

全面清理土地管理法規(guī)和規(guī)范性文件問題

為有效解決土地管理法規(guī)和規(guī)范性文件沖突問題，配合農(nóng)村亂占耕地建房問題專項(xiàng)整治行動，自然資源部對土地管理法律、行政法規(guī)、國務(wù)院文件以及部規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行了全面清理。

點(diǎn)評：

2020年是自然資源部組建的第三個年頭，也是全面落實(shí)自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)的關(guān)鍵一年。按照山水林田湖草是一個生命共同體的要求，自然資源部在全面清理規(guī)章和規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對農(nóng)村亂占耕地建房問題專項(xiàng)整治發(fā)現(xiàn)的，機(jī)構(gòu)改革及部重大改革中發(fā)現(xiàn)的與土地管理法律、行政法規(guī)、國務(wù)院文件與部規(guī)章和規(guī)范性文件存在的沖突問題逐項(xiàng)進(jìn)行梳理，并采取不同的方式處理：

對能夠通過《土地管理法實(shí)施條例》修改解決的問題，及時納入《土地管理法實(shí)施條例(修訂草案)》解決。其中，包括占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚缺乏法律責(zé)任的問題，對未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地沒有審批程序的問題，對沒收的行政處罰作出后如何處置沒收財(cái)產(chǎn)的問題，對耕地轉(zhuǎn)為林地草地沒有禁止性規(guī)定的問題等。對自然資源部能夠自行決定廢止或者修改的，率先作出廢止或者修改決定，先后分四批廢止和宣布失效規(guī)范性文件186件。對需要征求立法機(jī)關(guān)、國務(wù)院有關(guān)部門意見的，抓緊征求意見，并根據(jù)各方面的意見決定是部分修改還是全面廢止。

《契稅法》頒布實(shí)施

2020年8月，十三屆全國人大常委會第二十一次會議審議通過《中華人民共和國契稅法》，自2021年9月1日起施行。這是在1997年國務(wù)院頒布的《契稅暫行條例》基礎(chǔ)上，為了實(shí)現(xiàn)稅收法定而進(jìn)行的稅制平移立法。

點(diǎn)評：

契稅是房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的一個重要稅種，是在轉(zhuǎn)移土地房屋時對承受的單位和個人征收的一種稅。長期以來，契稅運(yùn)行平穩(wěn)，為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了重要的財(cái)力保障。與《契稅暫行條例》相比，《契稅法》采取稅制平移的原則，稅率并未變化，仍為3%至5%;適當(dāng)拓展了稅收優(yōu)惠政策，為體現(xiàn)對公益事業(yè)的支持，增加了免征契稅等規(guī)定;增加了退稅規(guī)定，簡化了納稅申報(bào)。同時，《契稅法》授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市可以對不同主體、不同地區(qū)、不同類型的住房權(quán)屬轉(zhuǎn)移確定差別稅率，體現(xiàn)了健全地方稅體系改革的思路，賦予了地方政府一定的稅政管理權(quán)限，有利于調(diào)動地方政府加強(qiáng)稅政管理的積極性，因城施策促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

契稅作為在房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)征收的流轉(zhuǎn)稅，對房地產(chǎn)市場有一定的調(diào)控規(guī)范作用，契稅作為地方稅種也能夠調(diào)節(jié)市場需求?！镀醵惙ā返念C布，將進(jìn)一步提高契稅的法律權(quán)威度和稅法的剛性，對于保持我國房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)運(yùn)行、防止經(jīng)濟(jì)脫實(shí)向虛，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》頒布實(shí)施

2020年11月5日，自然資源部印發(fā)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，自頒布之日起施行。這是落實(shí)《土地管理法》的授權(quán)立法事項(xiàng)，規(guī)范土地征收的重要規(guī)范性文件。

點(diǎn)評：

新修正的《土地管理法》明確：因成片開發(fā)征收土地的，必須符合自然資源部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。隨著《土地管理法》于2020年1月1日起施行，制定土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)十分迫切和必要。而對于如何界定成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，卻存在著重大分歧：一些專家學(xué)者認(rèn)為，成片開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)不宜過寬，否則就會架空《土地管理法》關(guān)于縮小征地范圍的修法宗旨;而地方政府則認(rèn)為，成片開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)寬泛，要為產(chǎn)業(yè)用地和房地產(chǎn)用地征收土地提供出路。經(jīng)過認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨中央精神實(shí)質(zhì)，深入地方調(diào)研，廣泛聽取專家學(xué)者意見，制定成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的總體思路逐步厘清：要在縮小征地范圍和支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面找到平衡點(diǎn)，通過嚴(yán)格的程序倒逼地方轉(zhuǎn)變土地利用方式，不能再繼續(xù)走過去所有用地都征收的老路，要為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市留出足夠的用地空間。

土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)共7條，明確了成片開發(fā)的概念和區(qū)位，成片開發(fā)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，成片開發(fā)方案的主要內(nèi)容以及審批程序，成片開發(fā)的負(fù)面清單以及實(shí)施監(jiān)督等?？紤]到成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)還需要在實(shí)踐中不斷完善，標(biāo)準(zhǔn)以試行的方式發(fā)布，有效期3年?！冻善_發(fā)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》的頒布實(shí)施，對規(guī)范土地征收，切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益具有重要意義。

自然資源系統(tǒng)法規(guī)處長培訓(xùn)班集中學(xué)習(xí)

習(xí)近平法治思想

2020年12月，自然資源系統(tǒng)法規(guī)處長培訓(xùn)班在廣東珠海舉辦，來自全國31個省(區(qū)、市)及計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、各省會城市自然資源主管部門法規(guī)處長，自然資源部各派出機(jī)構(gòu)、部分直屬單位和司局相關(guān)工作人員參加培訓(xùn)。培訓(xùn)班集中學(xué)習(xí)了習(xí)近平法治思想和其他相關(guān)內(nèi)容。

點(diǎn)評：

2020年11月16日至17日，中央全面依法治國工作會議召開，會議最重要的成果就是首次提出習(xí)近平法治思想。習(xí)近平法治思想是馬克思主義法治理論同中國實(shí)際相結(jié)合的最新成果，是對黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)豐富實(shí)踐和寶貴經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，是在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本遵循，是引領(lǐng)法治中國建設(shè)在新時代實(shí)現(xiàn)更大發(fā)展的思想旗幟。

習(xí)近平總書記明確提出，要建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍，推進(jìn)法治專門隊(duì)伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，確保做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律。法治工作隊(duì)伍是全面依法治國的主力軍，必須在學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想方面走在前、作表率。自然資源管理涉及國家生態(tài)文明建設(shè)、涉及當(dāng)事人最重要最有價值的財(cái)產(chǎn)，必須不斷提升法治化水平，切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。這次自然資源系統(tǒng)法規(guī)處長培訓(xùn)班，就是要用習(xí)近平法治思想武裝頭腦、提升能力，把法治理念、法治思維和法治原則貫穿到自然資源管理的全過程和各個方面。

專題研究部行政復(fù)議行政應(yīng)訴問題

2020年12月25日，第三次部長辦公會專題聽取部2018年、2019年行政復(fù)議行政應(yīng)訴情況匯報(bào)，研究解決行政復(fù)議行政應(yīng)訴中反映的突出問題，并對下一步如何規(guī)范行政行為，從源頭上減少行政復(fù)議行政應(yīng)訴案件提出明確要求。

點(diǎn)評：

自然資源部組建以來，部行政復(fù)議和行政應(yīng)訴案件持續(xù)高位運(yùn)行，2018年、2019年連續(xù)兩年在國務(wù)院各部委中名列前茅，其中信息公開、舉報(bào)投訴和不動產(chǎn)登記三類案件高發(fā)、多發(fā)。雖然2018年8月，自然資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)行政復(fù)議行政應(yīng)訴工作的通知》，對完善自然資源管理制度，推動矛盾糾紛源頭治理，嚴(yán)格落實(shí)復(fù)議應(yīng)訴責(zé)任，加強(qiáng)考核監(jiān)督等方面提出了一系列措施，但復(fù)議應(yīng)訴案件持續(xù)高發(fā)的態(tài)勢沒有變，群體性案件多的態(tài)勢沒有變，涉礦案件重大復(fù)雜的特點(diǎn)沒有變。

針對復(fù)議應(yīng)訴案件中反映的突出問題，部黨組要求：要不斷鞏固“不忘初心、牢記使命”主題教育成果，自覺克服官僚主義思想，積極回應(yīng)人民群眾的合理訴求，減少人民群眾對自然資源管理工作的誤解。要充分認(rèn)識到政府信息公開是為了確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行，更好地接受社會監(jiān)督。要堅(jiān)定不移地推進(jìn)征地信息公開工作，除涉及國家秘密外，征地信息都要全面公開。要完善信訪工作機(jī)制，認(rèn)真受理和處理群眾來信，規(guī)范舉報(bào)投訴。要認(rèn)真研究行政復(fù)議行政應(yīng)訴案件反映出的自然資源管理工作中存在的明顯差距，不斷改進(jìn)工作。要加大對習(xí)近平法治思想和行政復(fù)議行政應(yīng)訴基本法律知識的培訓(xùn)，不斷提高部機(jī)關(guān)工作人員的基本法治理念。這次會議既體現(xiàn)了部黨組對群眾工作的高度重視，也表明了部黨組堅(jiān)持刀刃向內(nèi)、敢于直面問題的勇氣和魄力，為從源頭上解決問題，提高依法行政的水平和能力具有重要作用。

《長江保護(hù)法》出臺

2020年12月26日，國家主席習(xí)近平簽署第六十五號主席令，公布我國首部流域立法《中華人民共和國長江保護(hù)法》自2021年3月1日起施行。

點(diǎn)評：

長江流域是獨(dú)特而完整的生態(tài)系統(tǒng)，經(jīng)過多年開發(fā)利用，長江流域生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)岌岌可危。為了貫徹落實(shí)好習(xí)近平總書記關(guān)于“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的重要指示精神，有效解決長江保護(hù)法治進(jìn)程滯后等突出問題，《長江保護(hù)法》應(yīng)運(yùn)而生。作為自然資源部首部流域性、綜合法立法，《長江保護(hù)法》將長江流域資源合理開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行整體性考慮，綜合調(diào)整發(fā)展與保護(hù)、流域與區(qū)域、私益與公益的關(guān)系。在制度設(shè)計(jì)上較好體現(xiàn)了“山水林田湖草統(tǒng)籌治理”的生態(tài)系統(tǒng)觀，將長江流域資源的相關(guān)要素、多種價值和生態(tài)服務(wù)功能進(jìn)行綜合平衡，在篇章安排上較好體現(xiàn)了對長江流域資源開發(fā)利用和保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制，超越了已有環(huán)境保護(hù)立法的體例結(jié)構(gòu)。

《長江保護(hù)法》賦予自然資源主管部門多項(xiàng)法定職責(zé)，包括長江流域自然資源調(diào)查、長江流域國土空間規(guī)劃編制、長江流域國土空間用途管制、長江流域重大生態(tài)環(huán)境修復(fù)、長江流域違法行為行政處罰等。各級自然資源主管部門要認(rèn)真做好《長江保護(hù)法》的學(xué)習(xí)和貫徹實(shí)施工作，履行好《長江保護(hù)法》賦予自然資源主管部門的法定職責(zé)。

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