城鄉(xiāng)規(guī)劃師|​​請不要再為難農民宅基地了

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農村宅基地幾乎是莫名其妙地火起來了。有人說農民都進城了卻仍然占用著農村宅基地，造成了土地資源的浪費，卻不說農民家庭往往只是年輕人進城而年老父母仍然留守村莊，且進城農民的城市化并不穩(wěn)定，他們隨時可能還要回到村里。有人說農民是抱著金飯碗討飯吃，只要將宅基地價值顯化，農民就可以一夜暴富，不知道有什么法術可以讓農民宅基地搬到城市中心變成寸土寸金的建設用地。最近《南風窗》刊登了對中國人民大學經濟學院院長、前國務院發(fā)展研究中心農村部副部長劉守英教授的專訪，題為“如果宅基地不可交易，鄉(xiāng)村就‘活’不起來”。我們來看一看劉守英教授在農村宅基地上有什么樣的觀點。

一

劉守英教授開篇即說：“農民與土地的關系，實際上就是農民基本權利問題的一部分”，“目前，問題最大、矛盾最突出的應該是宅基地問題。是否承認宅基地是農民基本權利，會導致完全不同的問題解決路徑”。

劉守英認為，中國城市化進程中，出現(xiàn)了關于宅基地的兩點新變化：“第一，大量傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的農民開始外流，但人進城了，宅基地不能交易，這塊地就被閑置甚至荒廢了。第二，在我國沿海發(fā)達地區(qū)，早就出現(xiàn)私下的宅基地交易活動，盡管這是不合法的”。劉守英認為：“土地活才能城鄉(xiāng)融。在我看來，城鄉(xiāng)融合的理念要改進，具體到宅基地，也不能再被單一地視為生活資源，而是要被賦予財產的功能”。“具體來看，宅基地這個生產要素要變革，一定要變成一個可交易的財產權利。宅基地的權利要對外開放。甚至整個鄉(xiāng)村都要把原有的封閉性打破，讓資金、人才等新的生產要素進來，并且把所有的生產要素都活躍起來，讓鄉(xiāng)村內部產生流動性和向上發(fā)展的機會”。

劉守英還說：“必須強調的是，無論是落后地區(qū)的鄉(xiāng)村還是發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村，宅基地都應當變成一個財產權，也就是一個可以交易的權利”，“宅基地制度，是為整個村莊的形態(tài)變化和功能轉變提供基本制度安排的，如果宅基地不可交易，鄉(xiāng)村就‘活’不起來”。

二

劉守英一再講要讓宅基地變成財產權，可以交易，且宅基地交易的權利要對外開放，這話是什么意思呢?就是農民宅基地應當私有化，可以自由買賣，可以賣給村莊以外的城市資本。雖然現(xiàn)在國家規(guī)定不允許宅基地買賣，實際上“在我國沿海發(fā)達地區(qū)，早就出現(xiàn)私下的宅基地交易活動(也就是買賣)，盡管是不合法的”。劉守英認為，宅基地私有化可以自由買賣，是一項基本制度安排，只有宅基地可以自由買賣，鄉(xiāng)村才能“活”起來，鄉(xiāng)村振興也才有可能性。

劉守英說得有沒有道理?當然沒有道理。

我們先來看劉守英說的兩個新變化。劉守英說：“大量傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的農民開始外流，但人進城了，宅基地不能交易，這塊地就被閑置甚至荒廢了”。

問題在于：1、農民進城了，宅基地閑置甚至荒廢有什么不好?農民大都是在難以耕種的荒地坡地旱地建房的，進城去了，不再需要宅基地，讓宅基地閑置荒廢，荒廢一段時間就可以開荒種大豆高粱，水利條件好甚至可以種水稻，這有什么不好呢?這不是自然現(xiàn)象，不正是農民進城后退出了農村占用宅基地的好辦法嗎?2、當前農民進城往往只是家庭中的年輕人進城，絕大多數年老父母仍然留村，且進城農民的進城仍然不穩(wěn)定，年齡大了他們仍然可能回村，保留農村宅基地就是保留進城農民的退路，就是給進城農民敢于在城市闖蕩的底氣，這樣的宅基地怎么可以賣掉呢?3、中西部農村沒有任何區(qū)位優(yōu)勢，誰會來買農村宅基地?

劉守英說的第二個變化是“在我國沿海發(fā)達地區(qū)，早就出現(xiàn)了私下的宅基地交易，盡管它是不合法的”。

現(xiàn)在的問題是，為什么宅基地私下交易是在沿海發(fā)達地區(qū)私下產生，而沒有在占全國農村絕大多數的中西部地區(qū)產生?原因顯然是東部沿海發(fā)達地區(qū)農村已經融入到沿海城市經濟帶，變成了城市經濟帶的一部分，鄉(xiāng)村也早已工業(yè)化了，這些沿海發(fā)達地區(qū)雖然是農村，其經濟形態(tài)和農民生活與城市無異，甚至有大量外來農民工流入。簡單地說，正是沿海發(fā)達地區(qū)農村繁榮的二三產業(yè)才產生出來對宅基地的需求，才出現(xiàn)了宅基地的私下買賣，而不是宅基地私下買賣造就了繁榮的經濟。東部沿海發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化是歷史產物，中西部農村不可能再復制東部沿海發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化，農民城市化是必然趨勢，中西部農村當然也就不會產生對宅基地的旺盛需求，也就不會違法進行宅基地買賣了。

三

劉守英也可以說，農民宅基地權利也是一種所謂的“土地發(fā)展權”，農民退出宅基地就應當獲得補償。問題是，這種所謂“發(fā)展權”本來就不是市場，不是交易，而是制度設置。中國憲法規(guī)定土地公有制，以及宅基地無償獲得，就決定了將宅基地看作發(fā)展權在理論上的荒謬。

當前中國有一種類似土地發(fā)展權的設置，即“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”制度，即可以通過減少農村建設用地來增加城市建設用地指標。問題是，即使今后中國所有城市建設用地指標只能靠“增減掛鉤”來取得，中國土地城市化已近完成，城市擴張也不需要高達2億畝的農村宅基地。

更重要的是，土地發(fā)展權或“增減掛鉤”制度，本質上并沒有通過農村宅基地“顯化”出財富，生產出財富，而不過是轉移了財富，這個轉移來的財富主要是之前用于城市基礎設施建設的“土地財政”收入。既然沒有創(chuàng)造財富而只是轉移財富，中國為什么不通過稅收和財政手段，而要去創(chuàng)設土地發(fā)展權或增減掛鉤這樣笨拙的制度工具?

那么，能否通過設置農村宅基地的土地發(fā)展權，將宅基地看作一種特殊的可以交易的權利，放在市場上交易，從而不是讓國家而是讓城市資本去購買呢?若創(chuàng)設這樣一種權利和允許自由交易，當前已經高度過剩的城市資本一定會有極強的購買愿望，原因無他，唯土地不可再生，過剩城市資本購買宅基地發(fā)展權作為財富保值手段，結果必然是，早已通過房地產市場泡沫化了的城市資本血洗農民宅基地，進城農民很快就會發(fā)現(xiàn)，他們賣出去的宅基地只夠在城市買幾個平方米的商品房。

四

農民宅基地就是用于建房子的一塊荒地。農民宅基地要能變成財富，無非兩種辦法：一種是已經工業(yè)化的沿海發(fā)達地區(qū)、城中村或具有顯著區(qū)位優(yōu)勢的地區(qū)，這些地區(qū)因為二三產業(yè)的發(fā)展，產生了強烈的建設用地需求，在國家對建設用地進行偏緊供給管理的情況下面，農民宅基地就具有了很高內在需求，也就具有了很高價值。這種情況下面，允許農民宅基地交易，農民可以通過賣出宅基地來增加收入。即使不允許宅基地交易，正如劉守英所說，沿海發(fā)達地區(qū)農村宅基地私下交易也都存在，且農民可以通過宅基地來獲取二三產業(yè)發(fā)展所帶來的各種好處：比如他們不用買價格高昂的商品房。沿海發(fā)達地區(qū)農村只占全國農村的極少數，宅基地數量更是只占全國農村宅基地的極少數。且這部分農村早已城市化，農村本來就是“活”的，也無須再進行鄉(xiāng)村振興，這部分農村就可以存而不論了。

第二種農村是占中國農村絕大多數的中西部農村(包括發(fā)達地區(qū)的欠發(fā)達農村)，90%農村宅基地也是在中西部農村。中西部農村也是鄉(xiāng)村振興的重點，也是劉守英所鼓吹應當“活”起來農村的重點。

毫無疑問，鄉(xiāng)村振興，讓農村“活”起來，需要錢，要有投入。無論如何，面對廣袤的中西部農村，國家財政投入必定是杯水車薪的，指望靠國家財政投入來讓全國鄉(xiāng)村振興，顯然是不現(xiàn)實的。

有趣的是，與劉守英一樣，全國各級地方政府都不約而同地想到通過搞活宅基地來籌措鄉(xiāng)村振興需要的巨額投入資金?，F(xiàn)在的問題是，宅基地本來只是一塊荒地，又遠離二三產業(yè)集聚的城市帶地區(qū)，還無區(qū)位優(yōu)勢，又不能移動，憑什么就可以“顯化”出巨額資金來呢?無論通過什么樣的制度設計，中西部農村的宅基地都在那里，都不可能變成中心城區(qū)一個寸土寸金的區(qū)位。因此，所有制度設計的本質都是通過轉移支付來實現(xiàn)農村宅基地的價值，這種轉移支付無論借土地發(fā)展權還是增減掛鉤制度，都不改變本質。而轉移來的資金主要的不過是地方政府當前主要用來進行城市基礎設施建設的土地財政收入。農村宅基地所“顯化”出來的每一分錢都來自于各級政府的財政支付。只不過中間耗損比較大，很可能財政轉移資源的一半都被人為復雜的中間環(huán)節(jié)所耗損。既然如此，活化鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)村振興，就不如直接通過財政支持，而不能靠復雜的宅基地制度設計。

五

劉守英以為只要農村宅基地可以自由買賣，就可以讓城鄉(xiāng)融，鄉(xiāng)村活，鄉(xiāng)村就可以振興，這只能說劉守英太過一廂情愿了。當前中國正處在快速城市化進程中，中西部農村絕大多數農民家庭仍然有老年父母留守，農業(yè)收入仍然構成農戶家庭收入的重要組成部分，進城農民普遍將宅基地作為自己進城萬一失敗的退路。正是有了失敗退路，才敢義無反顧進城拚博。宅基地買賣可能不僅不能讓鄉(xiāng)村活起來，反而讓農民喪失了基本保障。基本保障是不允許市場化的，即使要鄉(xiāng)村振興，前提也得要保障有力。

劉守英之前曾擔任國務院發(fā)展研究中心農村部副部長，國務院發(fā)展研究中心農村部看起來不是什么位高權重的部門。不過，在農村政策制定中這個部卻是十分關鍵的，前中農辦主任陳錫文和接任中農辦主任韓俊均曾擔任國務院發(fā)展研究中心農村部部長。劉守英坦言他多次參與中央三農政策起草工作。劉守英在2008年就以北京郊齊莊為例，提出所謂農民主體的城市化，意思是要允許北京郊區(qū)農村自建小產權房出售，從而就可以既為北京市民提供商品房，又讓農民和村集體致富。他甚至認為，只要放開土地權利讓農民建房出售，農民就自主城市化了，集體也自然就富了。北京鄭各莊是北京近郊，劉守英站在北京近郊土地食利者立場來主張所謂農民自主城市化是很荒誕的。若劉守英只是一個大學普通教授，他主張什么也許不那么重要，劉守英長期擔任國務院發(fā)展研究中心農村部副部長，卻一直持如此片面的觀點，確實有可能誤導國家三農政策。

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