城鄉(xiāng)規(guī)劃師|國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定三條控制線的實踐探索

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2019年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)中要求，“落實最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、耕地保護制度和節(jié)約用地制度，將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，夯實中華民族永續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)”。

2020年1月，自然資源部辦公廳印發(fā)的《省級國士空間規(guī)劃編制指南》(試行)要求，“結(jié)合生態(tài)保護紅線和自然保護地評估調(diào)整、永久基本農(nóng)田核實整改等工作，陸海統(tǒng)籌，確定省域三條控制線的總體格局和重點區(qū)域，明確市縣劃定任務，提出管控要求，將三條控制線的成果在市縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃中落地。實事求是解決歷史遺留問題協(xié)調(diào)解決劃定矛盾做到邊界不交叉、空間不重疊、功能不沖突。各類線性基礎(chǔ)設(shè)施應盡量并線、預留廊道，做好與三條控制線的協(xié)調(diào)銜接”。

-THE FIRST-

科學評估調(diào)整生態(tài)保護紅線

目前，全國多個省份已經(jīng)完成生態(tài)保護紅線劃定工作。但劃定的生態(tài)保護紅線存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準確性、客觀性不足、劃定界限不準確、未能做到應劃盡劃、與其他重要控制線存在沖突矛盾等問題，急需評估調(diào)整優(yōu)化。

管控要求

《指導意見》中提出，生態(tài)保護紅線內(nèi)，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。

技術(shù)要點

結(jié)合《指導意見》和相關(guān)實踐，我們認為生態(tài)保護紅線評估調(diào)整流程主要分為內(nèi)業(yè)分析、實地踏勘、方案優(yōu)化和專家論證4個階段。

在方案優(yōu)化階段，我們建議以現(xiàn)有生態(tài)保護紅線劃定成果為基礎(chǔ)，系統(tǒng)梳理內(nèi)部矛盾沖突情況，同時結(jié)合“雙評價”中生態(tài)保護重要性評價結(jié)果和自然保護地現(xiàn)狀進行評估調(diào)整，總結(jié)如下調(diào)整規(guī)則：

1.將生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱區(qū)域，以及目前雖不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線。整合優(yōu)化后的自然保護地應劃入生態(tài)保護紅線，自然保護地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護紅線相應調(diào)整。

2.目前已劃入自然保護地核心保護區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出;在自然保護地一般控制區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)，按照開發(fā)服從保護的原則，根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響，確定是否退出，對生態(tài)功能造成明顯影響的，逐步有序退出，不造成明顯影響的，相應調(diào)整一般控制區(qū)范圍。

3.自然保護地外，對生態(tài)功能不造成明顯影響的，不劃入生態(tài)保護紅線，包括：集中連片耕地;合法礦業(yè)權(quán)，全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃中確定的國家規(guī)劃礦區(qū)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲量規(guī)模在中型及以上且已納入規(guī)劃的礦產(chǎn)地;人工商品林、鎮(zhèn)村、依法取得使用權(quán)的海域、依法取得權(quán)屬的無居民海島。

4.結(jié)合自然保護地優(yōu)化整合成果與“雙評價”，補劃生態(tài)保護紅線，保證生態(tài)保護紅線面積不減少、質(zhì)量不降低。

-THE SECOND-

從嚴核實優(yōu)化永久基本農(nóng)田

《指導意見》中明確，“永久基本農(nóng)田是為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實施永久特殊保護的耕地。依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴守耕地紅線基礎(chǔ)上，按照一定比例，將達到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定”。

內(nèi)容框架

根據(jù)最新的政策文件要求，結(jié)合地方實踐經(jīng)驗，我們總結(jié)永久基本農(nóng)田的核實優(yōu)化工作主要包括“現(xiàn)狀評估、方案優(yōu)化、保護建議”等三部分。

現(xiàn)狀分析

優(yōu)化方案

以“實有耕地+可恢復地類”作為永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化基礎(chǔ)，扣除位于生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、重點項目和已劃定永久基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的，剩余部分作為永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化的補劃區(qū)，優(yōu)先調(diào)入質(zhì)量高，集中連片的耕地。

保護建議

-THE THIRD-

集約適度劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

《指導意見》中提到，“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿Γ?span style="color:#ff0000;">框定總量，限定容量，防止城鎮(zhèn)無序蔓延。科學預留一定比例的留白區(qū)，為未來發(fā)展留有開發(fā)空間。城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展不得違法違規(guī)侵占河道、湖面、灘地”。

政策解讀

依據(jù)《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定指南》(2019年7月，征求意見稿)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)可分為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界單一閉合線圍合面積原則上不少于30公頃。

劃定原則

劃定思路

總結(jié)歸納試點城市實踐經(jīng)驗，我們建議基于城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模需求預測，結(jié)合上級下達的規(guī)模指標，確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模。按照“尊重歷史，盤活存量、順應發(fā)展保障平臺、帶動發(fā)展、保持完整性”的思路，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

劃定要點

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，按照城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定原則，我們總結(jié)以下應劃入和不應劃入的要點：

應劃入：

1.現(xiàn)狀合法城鎮(zhèn)建設(shè)用地：“三調(diào)”為城鎮(zhèn)建設(shè)用地且用地報建手續(xù)完善，集中連片的用地;

2.重大城鎮(zhèn)項目：由國家、省、地級以上市的發(fā)展改革行政主管部門確定立項的重大城鎮(zhèn)建設(shè)項目用地;

3.符合“兩規(guī)”：同時位于土地利用總體規(guī)劃和城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)且不占生態(tài)保護紅線的用地;

4.“城中村”：“三調(diào)”城鎮(zhèn)村屬性碼為“城市、建制鎮(zhèn)”的農(nóng)村宅基地用地;

5.“三舊”：已納入全省標圖建庫的“三舊”改造圖斑的“舊城鎮(zhèn)、舊廠房”，及城鎮(zhèn)周邊規(guī)劃為城鎮(zhèn)的 “舊村莊”(細化分類為“生態(tài)修復類”或“非建設(shè)用地類”的除外);

6.“假復墾” 城鎮(zhèn)：土地變更調(diào)查/“三調(diào)”為城鎮(zhèn)工礦用地，在土地利用總體規(guī)劃中納入復墾區(qū)，但拆遷等改造工作實施難度較大的用地;

7.合法圍填海：符合海洋功能區(qū)劃并位于海洋生態(tài)保護紅線范圍外，已由省海洋行政主管部門及省土地行政主管部門完成竣工驗收的圍填海用地。

不應劃入：

1.位于生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的用地，核心內(nèi)容包括以下幾類用地：

(1)國家級和省級自然保護區(qū)(全域);

(2)國家級和省級森林公園(生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū));

(3)國家級和省級“自然類”風景名勝區(qū)(核心景區(qū));

(4)國家級和省級地質(zhì)公園(地質(zhì)遺跡保護區(qū));

(5)世界自然遺產(chǎn)(核心區(qū)和緩沖區(qū));

(6)國家級和省級濕地公園(濕地保育區(qū)和恢復重建區(qū));

(7)飲用水水源地(一級保護區(qū));

(8)國家級和省級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)(核心區(qū));

(9)其他類型禁止開發(fā)區(qū)的核心保護區(qū)域

2.經(jīng)整合調(diào)整后的自然保護地;

3.位于永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)或基本農(nóng)田整備區(qū)范圍內(nèi)的用地;

4.位于林業(yè)生態(tài)保護線(Ⅰ級保護區(qū))范圍內(nèi)的用地;(國家一級生態(tài)公益林、重點保護)

5.因防洪等要求禁止建設(shè)的地區(qū);經(jīng)省、市級土地行政主管部門確定的地質(zhì)災害危險區(qū)及采空區(qū)范圍內(nèi)用地(通過相關(guān)論證，可工程恢復除外);

-THE FOURTH-

“三條控制線”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

統(tǒng)一劃定基礎(chǔ)

三線邊界規(guī)整過程中，盡量利用國家有關(guān)基礎(chǔ)調(diào)查(“三調(diào)”)明確的各類行政區(qū)界線、地物的法定邊界線、地理邊界線、行政管轄線、交通線等，做到清晰可辨，便于管理。

生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界原則上不交叉重疊，確因生態(tài)保護需要、永久基本農(nóng)田難以調(diào)整，且面積大于等于30公頃的閉合生態(tài)保護紅線和面積大于等于50 畝的永久基本農(nóng)田，可以“開天窗”形式存在于另外兩條線內(nèi)。

協(xié)調(diào)規(guī)則

三條控制線存在矛盾的，優(yōu)先保障生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田的整體性、連續(xù)性、穩(wěn)定性;永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護紅線存在矛盾的，要以生態(tài)保護為前提科學論證協(xié)調(diào);城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與生態(tài)保護紅線沖突的，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與永久基本農(nóng)田沖突的，以多中心、網(wǎng)絡化、組團式、集約型為原則，在雙評價基礎(chǔ)上，盡量避讓永久基本農(nóng)田，確實難以避讓的，應當按照“數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低、布局更集中連片”的要求，對永久基本農(nóng)田布局進行補劃優(yōu)化。

協(xié)調(diào)流程

底線思維：以“雙評價”為基礎(chǔ)，明確“三線”的規(guī)模、布局、管理，突出底線約束;根據(jù)已劃定生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田，以此為約束進行城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定與調(diào)整。

上下傳導：由省確定三條控制線總體格局和重點區(qū)域，提出下一級劃定任務與思路，做好區(qū)域銜接。各市組織縣區(qū)統(tǒng)籌劃定，在市，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中落實三條控制線和各類空間實體邊界，上圖入庫，確保不交叉沖突，制定實施管控細則。

制度保障：建立健全三條控制線評價監(jiān)測制度、動態(tài)監(jiān)管制度和考核激勵制度。

結(jié)語

科學評估調(diào)整生態(tài)保護紅線，從嚴核實優(yōu)化永久基本農(nóng)田，集約適度劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，嚴守三條控制線，引導形成科學適度有序的國土空間布局體系。

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