城鄉(xiāng)規(guī)劃師|人口變動趨勢如何影響未來的國土空間格局
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改革開放40年來，中國的人口經歷了巨大的變動過程。大概體現在以下幾個方面：一是生育率下降導致人口增長速度放緩;二是人口流動呈現區(qū)域性變化，從經濟不發(fā)達地區(qū)流向沿海經濟發(fā)達地區(qū);三是城市化水平大幅度提高，大量人口從農村地區(qū)流向城市地區(qū);四是根據中國城鎮(zhèn)等級管理體制的特點，人口要素隨著其他要素向高等級城市，特別是省會以上城市流動和集聚。
人口增長和流動趨勢的變化，勢必對中國未來的國土空間利用產生深遠的影響。及時推動相關領域的改革，既可以釋放不同類型存量用地的潛力，又可以發(fā)揮城市化進程中城鄉(xiāng)要素流通的作用。
一、人口變動會產生哪些影響?
生育率的下降對國土空間利用的影響，在較長一段時間內不會太大，畢竟中國總人口應該在2035年前后到達14.2億左右的峰值。值得關注的是，按照60歲以上為老齡化的傳統(tǒng)標準，中國老齡化社會的到來，可能會影響到未來的國土空間資源配置。
例如，為適應老齡產業(yè)發(fā)展，需要解決的用地空間問題;老齡人口與子女分離的居住現象使得家庭小型化特征更為明顯;老齡人口的城鄉(xiāng)多元化居住形式也是必須要考慮的因素之一，畢竟老齡人口會出現郊區(qū)化的居住需求，同時會要增加居住空間;老齡人口的活動空間也需要在文化和生態(tài)項目中予以考慮，等等。
區(qū)域性的人口流動趨勢，在過去40年非常明顯。我們經常通過人口的流入流出來判斷一個地區(qū)的經濟發(fā)展水平，同時可以根據人口流動的空間變化趨勢，來判斷未來人口的分布格局。而這些人口的空間變動狀況，也直接導致中國未來國土空間利用出現嚴重的區(qū)域不均衡。例如，人口流入地區(qū)的土地需求極為旺盛，直接影響到未來國土資源利用空間的配置方式。
城市化趨勢更是影響中國國土利用空間變動的最大因素。從人口變動來看，隨著中國城鎮(zhèn)化率達到了60%以上，從2000年到2019年，城鎮(zhèn)常住人口從4.59億人增加到了8.48億人，而農村常住人口從8.08億人減少到了5.52億人。顯然，隨著城鎮(zhèn)化率的提高，城鎮(zhèn)人口持續(xù)增加，城鎮(zhèn)對新增用地的需求是剛性增長的。
人口從小城市向特大城市、大城市集中的趨勢也十分明顯。近20年來，中國絕大部分省會城市人口增長速度明顯高于其他城市。除去行政劃轉導致市轄區(qū)人口數量增加的因素，省會城市獲得土地利用指標的機會和數量遠大于轄區(qū)其他城市，因此省會城市獲得的發(fā)展機會和就業(yè)機會也遠遠超出其他城市。這也是中國以省會城市，也包括一些計劃單列市為主導的特大城市數量較多的重要原因。
雖然從現狀上看，中國的人口空間變動狀況在過去40年已經影響到了國土空間利用的分布，但是展望未來15年，也就是從現在到2035年這段時間，人口變動的趨勢還存在著很大的變數，不能簡單的根據過去中高速增長形成的人口空間格局來判斷未來的趨勢。
二、哪些因素會直接影響國土空間利用和分布?
首先是宏觀經濟形勢和增長趨勢的變化，將直接影響和制約人口空間變動格局。
改革開放40年來中國經歷的是超常規(guī)的經濟增長。但根據當下的國際國內形勢變化，未來很難持續(xù)過去的增長速度。無論是中美貿易戰(zhàn)，還是新冠疫情在全球蔓延造成的影響，都直接約束了中國未來的經濟發(fā)展。
從2020年第一季度到第二季度就業(yè)形勢和經濟增長速度的變化，包括對今后一段時間內各種影響因素的評估，可以預計，在一段時期內，中國可能會從中高速增長階段下滑到低增長時期。如果今后幾年內經濟增長速度放緩到3%左右甚至3%以下，將直接影響到人口空間變化的趨勢。
例如，城鎮(zhèn)化速度會大大放緩，原來預估的每年1個百分點的增長速度將會下降到每年0.5個百分點以下;人口向沿海地區(qū)和特大城市區(qū)域的流動也會放緩，畢竟與外貿相關的就業(yè)涉及1.8億人，如果中美貿易關系因各種原因繼續(xù)惡化，那么外貿領域的就業(yè)人員也會受到直接影響。另外，房地產調控政策對經濟的影響也是顯而易見的。如果轉型不及時，將間接導致經濟增長速度下滑，進而使得人口向高等級城市流動的速度放緩。
其次是對政策變化的預期，會直接影響到中國未來國土資源利用的空間分布。
一是戶籍管理制度改革存在巨大的不確定預期。中國城鄉(xiāng)用地不均衡，主要原因是占據常住人口不到40%的農村人口，占有的建設用地相當于城鎮(zhèn)建設用地的一倍以上。中國目前的農村常住人口為5.52億，農村建設用地達到20萬平方公里;城鎮(zhèn)常住人口為8.48億，城鎮(zhèn)建設用地為10萬平方公里。
導致農村常住人口減少而農村占地反而持續(xù)增加的原因是，由于戶籍改革嚴重滯后，在城鎮(zhèn)就業(yè)的農業(yè)轉移人口兩頭占地現象十分突出。也就是說，已經進城就業(yè)生活的2.9億農業(yè)轉移人口，在農村仍然保有宅基地和承包地的同時，在城市也占有就業(yè)空間。
如果通過戶籍管理制度改革解決一部分長期在城鎮(zhèn)就業(yè)的農業(yè)轉移人口的落戶問題，那將會改變中國未來城鄉(xiāng)之間的土地利用空間格局。而戶籍管理制度改革也會給跨區(qū)域流動的人口在就業(yè)所在地提供未來居住的空間。當前中國跨區(qū)域城鎮(zhèn)間流動人口在8000萬左右，加上跨區(qū)域的農業(yè)轉移人口，總數可達2.6億，相應也會改變區(qū)域國土空間利用的格局。
二是對用地管理制度改革的預期。中國目前的用地管理模式基本是采用國家和城市先征地、后補償的方式。隨著用地補償成本的大幅提高，必須通過房地產開發(fā)來解決工業(yè)投資的用地成本問題和土地出讓收益問題。畢竟城市基礎設施建設的主要一部分資金來源于土地出讓金。即使有金融資本參與期中，也是基于對土地出讓收益的預期。
然而，房地產調控政策的出臺，大大約束了各級政府土地出讓的沖動，也限制了房地產商的開發(fā)預期。但是隨著招商引資的壓力增加，以及對傳統(tǒng)用地模式的依賴，使得各級城市政府把未來的發(fā)展空間寄托于房地產調控政策的松動。但是目前看，調控政策短期內松動的可能性不大。因此，亟需新的用地方式降低產業(yè)發(fā)展成本，其中一個辦法就是通過農村集體建設用地提供低成本土地，以拓寬發(fā)展空間?，F在雖然已經允許農村集體建設用地進入一級市場，但是如何更多地發(fā)揮農村集體建設用地的作用，可能還沒有做好準備。因此土地管理制度改革還可以提供很大的政策空間。
三是城市間的國土資源配置還有很大調整空間。中國目前的城市發(fā)展模式是以大城市和特大城市為主導。未來隨著經濟和社會成本的變化，將會出現城市空間格局的轉變。
其中很重要的一個趨勢是，隨著大城市發(fā)展成本的逐漸提升，產業(yè)的空間分化現象將越來越突出。具體來說，土地規(guī)模集約利用的服務業(yè)在大城市和特大城市將占據主導地位，而工業(yè)出于成本的壓力，會遠離中心城市，甚至遠離中等以上城市，向小城市和城市遠郊區(qū)轉移。另外，由于房地產開發(fā)受到限制，無法補償產業(yè)園區(qū)招商引資產生的各項成本，傳統(tǒng)的產業(yè)園區(qū)將會被相對分散的低成本工業(yè)聚集區(qū)所替代。
工業(yè)分散化布局將會從產業(yè)的角度改變國土空間利用格局，同時居住空間也會發(fā)生變化，一部分在大城市和特大以上城市中心城區(qū)買不起房子的中低收入人口會向周邊中小城市和小城鎮(zhèn)遷移。
但是，現在特大城市、大城市對周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的規(guī)劃限制十分嚴格，要順應工業(yè)和居住空間的變化，現行政策就需要突破和調整。未來，增加城市數量，推動都市圈內的不同規(guī)模城鎮(zhèn)的發(fā)展等，都會引發(fā)國土空間利用格局的變化。
四是交通布局適應都市圈發(fā)展格局的變化，會影響到未來的國土資源空間利用。都市圈城際軌道交通的發(fā)展，可能會成為未來中國城市群和都市圈產業(yè)格局變化的一個重要標志。當都市圈內的服務業(yè)替代工業(yè)后，交通模式也會實現城際軌道交通對高速公路的部分替代。因此，在都市圈內部，城際軌道交通會引導人口隨產業(yè)分布形成新的空間分布格局。因此需要國土空間規(guī)劃隨著交通基礎設施的變化來調整用地資源的配置。
總體而言，對于未來人口變動的趨勢來說，無論是城市化趨勢，還是都市圈的演變，都離不開一個重要的主題，那就是國土空間利用如何適應經濟發(fā)展需要，兼顧保護和開發(fā)。
更重要的是，如何破解體制矛盾，以最大限度釋放存量用地的功用，還需要更多政策儲備。例如，如何降低產業(yè)進入成本;如何發(fā)揮中小城市潛力;如何破解農村集體建設用地統(tǒng)一入市的各項政策約束和矛盾;如何實現農村宅基地的可交易，有效利用農村閑置資源。
這些改革，既可以釋放不同類型存量用地的潛力，又可以發(fā)揮城市化進程中城鄉(xiāng)要素流通的作用，更好地利用市場化機制，帶動人口重新選擇居住和就業(yè)空間。此外，對于拉動內需，降低投資和創(chuàng)業(yè)成本，帶動內循環(huán)也都有十分重要的促進作用。
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