注冊會計師政策法規(guī)：地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作答記者問

為進一步指導有關方面做好貫徹落實工作，中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā)《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》(以下稱《通知》)。就此，按照黨中央、國務院文件規(guī)定和要求，財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、審計署、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會有關負責人回答了記者提出的問題。

一、問：《通知》出臺背景是什么?

答：黨中央、國務院高度重視地方政府債務風險防范。按照黨中央、國務院決策部署，以及《中華人民共和國預算法》(2014年修訂)等法律制度規(guī)定，國務院有關部門加快建立健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制，強化限額管理和預算管理，部署發(fā)行地方政府債券置換存量債務、完善地方政府專項債券制度、開展債務風險評估和預警、建立應急處置機制、實行分類違約處置、推進政府債務信息公開、構建常態(tài)化監(jiān)督機制、依法查處問責違法違規(guī)融資擔保行為，逐步形成覆蓋地方政府債務管理各個環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”管理體系。截至2018年末，我國地方政府債務18.39萬億元，地方政府債務率(債務余額/綜合財力)為76.6%。加上納入預算管理的中央政府債務14.96萬億元，兩項合計，我國政府債務33.35萬億元。按照國家統(tǒng)計局公布的我國2018年GDP初步核算數(shù)90.03萬億元計算，我國政府債務負債率(債務余額/GDP)為37%，低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。同時，各地區(qū)、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，完善管理制度，建立政府舉債終身問責、倒查責任機制，從嚴整治舉債亂象，堅決遏制隱性債務增量，當前地方政府違法違規(guī)無序舉債的勢頭初步得到遏制。

防范化解地方政府債務風險必須用改革的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問題，堅持疏堵并重，把“開大前門”和“嚴堵后門”協(xié)調起來，在嚴格控制地方政府隱性債務、堅決遏制隱性債務增量、堅決不走無序舉債搞建設之路的同時，鼓勵依法依規(guī)通過市場化融資解決項目資金來源。黨中央、國務院高度重視做好地方政府專項債券發(fā)行和使用工作，中央經(jīng)濟工作會議、政府工作報告和國務院常務會議都對此提出明確要求。為此，中央辦公廳、國務院辦公廳專門印發(fā)《通知》，指導做好工作。

二、問：《通知》主要內容是什么?

答：《通知》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照堅持疏堵結合、協(xié)同配合、突出重點、防控風險、穩(wěn)定預期的原則，從支持做好專項債券項目融資工作、進一步完善專項債券管理和配套措施、依法合規(guī)推進重大公益性項目(以下稱重大項目)融資、加強組織保障等方面，提出了相關工作要求，正面引導地方政府履職盡責，依法合規(guī)做好專項債券發(fā)行及項目配套融資工作，用改革的方法開大開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”。

一是支持做好專項債券項目融資工作。《通知》提出合理明確金融支持專項債券項目標準，資金支持精準聚焦國家重點領域和重大項目，積極引導金融機構對符合標準的項目提供配套融資支持，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金，確保落實專項債券項目和市場化融資項目到期債務償還責任。

二是進一步完善專項債券管理及配套措施。《通知》要求大力做好專項債券項目推介，保障專項債券項目融資與償債能力相匹配，強化信用評級和差別定價，提升地方政府債券發(fā)行定價市場化程度，豐富地方政府債券投資群體，合理提高長期專項債券比例，加快專項債券發(fā)行使用進度。

三是依法合規(guī)推進重大項目融資?！锻ㄖ芬笾С种卮箜椖渴袌龌谫Y，合理保障必要在建項目后續(xù)融資，多渠道籌集重大項目資本金。

四是加強組織保障。《通知》強調嚴格落實工作責任，加強部門監(jiān)管合作，推進債券項目公開，建立正向激勵機制，依法合規(guī)予以免責，強化跟蹤評估監(jiān)督。

三、問：《通知》對支持做好專項債券項目融資工作提出了哪些要求?

答：《通知》圍繞用改革的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問題的目標，依據(jù)有關法律政策規(guī)定，從合理明確金融支持標準、突出資金支持重點、提供配套融資支持、拓寬重大項目資本金渠道、保障償債責任等方面，提出系統(tǒng)性政策措施，支持做好專項債券項目融資工作，既發(fā)揮專項債券增加有效投資的帶動作用，又堅決守住防控風險的底線，切實保障經(jīng)濟健康發(fā)展可持續(xù)。

一是合理明確金融支持專項債券項目標準?！锻ㄖ访鞔_，對沒有收益的重大項目，通過統(tǒng)籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發(fā)行專項債券融資;收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入(以下簡稱專項收入，包括交通票款收入等)，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的項目，可以由承擔專項債券項目建設任務的企業(yè)法人項目單位(以下簡稱項目單位)根據(jù)未納入預算管理的剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。

二是精準聚焦重點領域和重大項目?！锻ㄖ诽岢?，鼓勵地方政府和金融機構依法合規(guī)使用專項債券和其他市場化融資方式，重點支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、推進海南全面深化改革開放等重大戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及推進棚戶區(qū)改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、自然災害防治體系建設、鐵路、收費公路、機場、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康、水電氣熱等公用事業(yè)城鎮(zhèn)基礎設施、農業(yè)農村基礎設施等領域以及其他納入“十三五”規(guī)劃內符合條件的重大項目建設。

三是積極鼓勵金融機構提供配套融資支持?！锻ㄖ诽岢觯瑢獙嵭衅髽I(yè)化經(jīng)營管理的項目，鼓勵和引導銀行機構以項目貸款等方式支持符合標準的專項債券項目建設。鼓勵保險機構為符合標準的中長期限專項債券項目建設提供融資支持。允許項目單位發(fā)行公司信用類債券，支持符合標準的專項債券項目。

四是允許將專項債券作為符合條件的重大公益性項目資本金?！锻ㄖ诽岢觯瑢τ趯ｍ梻С?、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略實施的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后其他經(jīng)營性專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券資金作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。地方政府按照一一對應原則，將專項債券資金嚴格落實到實體政府投資項目，不得將專項債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權基金的資金來源，不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

四、問：《通知》如何完善專項債券管理和配套措施?

答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，按照市場化改革方向，進一步細化完善專項債券管理及配套措施，從專項債券項目推介、保障項目融資與償債能力相匹配、強化信用評級和差別定價、提升債券發(fā)行定價市場化程度、豐富債券投資群體、提高長期專項債券比例、加快債券發(fā)行使用進度等方面，提出相關工作要求，既支持做好專項債券發(fā)行及項目配套融資工作，又推動地方政府債券沿著市場化改革方向發(fā)展，實現(xiàn)讓市場在金融資源配置中發(fā)揮決定性作用。

一是大力做好專項債券項目推介?！锻ㄖ诽岢?，地方政府通過印發(fā)項目清單、集中公告等方式，加大向金融機構推介符合標準專項債券項目的力度。金融管理部門積極配合地方政府工作，組織和協(xié)調金融機構參與。金融機構按照商業(yè)化原則、自主自愿予以支持，加快專項債券推介項目落地。

二是強化信用評級和差別定價?！锻ㄖ芬?，推進全國統(tǒng)一的地方政府債務信息公開平臺建設，由地方政府定期公開其債務限額、余額、債務率、償債率以及經(jīng)濟財政狀況、債券發(fā)行、存續(xù)期管理等信息，形成地方政府債券統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，支持市場機構獨立評級，根據(jù)政府債務實際風險水平，合理形成市場化的信用利差。加快建立地方政府信用評級體系，加強債務風險評估和預警結果在金融監(jiān)管等方面的應用。

三是提升地方政府債券發(fā)行定價市場化程度。《通知》強調，堅持地方政府債券市場化發(fā)行，進一步減少對地方政府債券發(fā)行的行政干預和窗口指導，不得通過財政存款和國庫現(xiàn)金管理操作等手段變相干預地方政府債券發(fā)行定價，促進地方政府債券發(fā)行利率合理反映地區(qū)差異和項目差異。嚴禁地方政府及其部門通過金融機構排名、財政資金存放、設立信貸目標等方式，直接或間接向金融機構施壓。

四是豐富地方政府債券投資群體。《通知》提出，推動地方政府債券通過商業(yè)銀行柜臺在本地區(qū)范圍內向個人和中小機構投資者發(fā)售，擴大對個人投資者發(fā)售量，提高商業(yè)銀行柜臺發(fā)售比例。鼓勵和引導商業(yè)銀行、保險公司、基金公司、社會保險基金等機構投資者和個人投資者參與投資地方政府債券。合理確定地方政府債券柜臺發(fā)售的定價機制，增強對個人投資者的吸引力。適時研究儲蓄式地方政府債券。指導金融機構積極參與地方政府債券發(fā)行認購，鼓勵資管產(chǎn)品等非法人投資者增加地方政府債券投資。積極利用證券交易所提高非金融機構和個人投資地方政府債券的便利性。推出地方政府債券交易型開放式指數(shù)基金，通過“債券通”等機制吸引更多境外投資者投資。推動登記結算機構等債券市場基礎設施互聯(lián)互通。

五是合理提高長期專項債券期限比例?！锻ㄖ芬螅瑢ｍ梻谙拊瓌t上與項目期限相匹配，降低期限錯配風險，防止資金閑置浪費。逐步提高長期債券發(fā)行占比，對于鐵路、城際交通、收費公路、水利工程等建設和運營期限較長的重大項目，鼓勵發(fā)行10年期以上的長期專項債券，更好匹配項目資金需求和期限。合理確定再融資專項債券期限，原則上與同一項目剩余期限相匹配，避免頻繁發(fā)債增加成本。完善專項債券本金償還方式，在到期一次性償還本金方式的基礎上，鼓勵采取本金分期償還方式，既確保分期項目收益用于償債，又平滑債券存續(xù)期內償債壓力。

六是加快專項債券發(fā)行使用進度。《通知》提出，對預算擬安排新增專項債券的項目可以通過先行調度庫款的辦法，加快項目建設進度，債券發(fā)行后及時回補。各地要均衡專項債券發(fā)行時間安排，力爭當年9月底前基本發(fā)行完畢，盡早發(fā)揮資金使用效益。

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